この国の食糧安保を危うくしたのは誰か
農水省・JA農協・農林族議員……“農政トライアングル”の罪

山下 一仁
上席研究員(特任)

ロシアのウクライナ侵攻で、世界の小麦輸出の3割を占めるロシアとウクライナからの輸出が減少した。このため、小麦などの穀物価格が上昇し、中東やアフリカの所得の低い国は、これによって大きな影響を受けている。

しかし、日本にはそれほどの影響はないし、今後もないだろう。2008年、穀物価格が3倍程度に高騰し、世界的な食料危機が洞爺湖サミットの主要議題となったときも、その影響を感じた日本の消費者はいなかったはずだ。ウクライナ侵攻、世界の人口増加や中国の爆食などによって、国際的な食料品価格が上昇しても、所得が高い我が国では、買えなくなって餓死するという食料危機が起こることはない。

しかし、ほとんどの国民が餓死するかもしれないという、もっと恐ろしい危機が起きる可能性がある。しかも、その原因を作っているのは、日本の農林水産省なのだ。

終戦直後の乏しい食生活すら維持できないコメ生産量

ロシア軍に物資の搬入を阻まれたマリウポリの市民は、食料を入手できなくなった。これは、お金があっても食料に物理的にアクセスできないことによって起こる危機である。台湾有事などで日本周辺のシーレーンが破壊されると、小麦も牛肉も輸入できない。輸入穀物に依存する畜産も壊滅する。

この時は、国内にある食料しか食べられないので、ほとんど米とイモだけの終戦時の生活に戻るしかない。しかし、終戦時の1人1日当たり米配給量(成人で2合3勺、年間126キロ)を今の国民に供給するだけで1400万トン以上必要なのに、農林水産省が示した今年の米生産上限値は675万トンである。これでは半分以上の国民が餓死する。農水省、JA農協、農林族議員からなる農政トライアングルは、米価維持のため、農家に補助金を与えて、米の生産を1967年の1445万トンから毎年減らしてきたからだ。

次に、石油の輸入も途絶し、肥料、農薬、機械が使えないと、今の農地面積当たりの収量(「単収」という)は維持できない。終戦時の食生活を維持できるだけの生産を行うために、農地は1000万ヘクタール以上必要だ。しかし、宅地への転用などで440万ヘクタールしか残っていない。

世界でも例外的に異常な日本農業

1970年以降の日本の農業と農業政策は、世界の中の異常な例外である。終戦直後、日本は大変な飢餓に苦しんだ。このため、食糧増産を目的として、終戦時の900万トンから20年をかけて1445万トン(1967年)まで米生産を拡大した。しかし、その後、農政トライアングルが主導した減反政策によって、逆に50年間で半減され、とうとう700万トンを切ってしまった。アメリカもEUも一時的に減反を行ったことはある。しかし、50年以上もかけて水田の4割も減反している国はない。

中国もアメリカもインドも、1960年以降米の生産を3倍以上に増やしている。世界全体では3.5倍の増加である。日本のように、米の生産を減少させている国は極めてまれだ。しかも、米は日本人の主食である。食料自給率37%のうち6割に当たる21%は米である。その米の生産を減少させてきたのだから、食料自給率が低下するのも当然ではないか。

JA全中(農協の政治組織)の会長は昨年、主食である米を投機の対象とするなと叫び、米が経済の中心だった江戸時代から開設されていた米先物市場の復活を阻止した。しかし、彼こそが、主食である米の減産を先頭に立って推進しているのだ。JA農協は、農業のための組織とは言えない。

世界と日本の農業の姿は“ワニの口”

図 コメ生産量推移
FAOSTAT(国連食糧農業機関統計)より筆者作成

日本の財政支出は右肩上がりなのに、歳入がそれほど伸びないことから、財政赤字は毎年拡大し続ける。これをグラフにすると、ワニの口のように見える。右肩上がりの世界の農業生産と右肩下がりの日本の農業生産のグラフも、ワニの口である=上のグラフ。農業についての世界と日本の関係は、ワニの口だらけである。

中国は世界から穀物等を大量に輸入していると批判されるが、国民への食料供給のために国内生産も努力している。1961年に比べ中国の生産は、米4倍、大豆3倍、小麦9倍、トウモロコシ14倍に増加している。

次に、食糧安全保障に不可欠な日本の農地は、どうだろうか? 農地面積は1961年に609万ヘクタールに達し、その後公共事業などで約110万ヘクタールを新たに造成している。720万ヘクタール農地があるはずなのに、実際は440万ヘクタールしかない。日本国民は、造成した面積の倍以上、現在の水田面積240万ヘクタールを凌駕する280万ヘクタールを、半分は転用、半分は耕作放棄で喪失した。半分の140万ヘクタールを現時点で転用したとすれば、農家は少なくとも200兆円程度の転用利益を得たことになる。転用して減少した農地の一部を回復するため、納税者の負担で諫早湾干拓などの農地造成が行われた。

図 1961年を100とした時の各地域の2019年の農地面積
FAOSTAT(国連食糧農業機関統計)より筆者作成

1961年に比べると、世界の農地面積は、6%程度とわずかながら増加している。なかでもブラジルと中国の増加は1.5倍を超えている。アメリカもフランスも農地面積は減少しているが、それぞれ9%、17%の減少である。ところが、日本は38%も減少している=右のグラフ。

農地面積が減少しても、単収(面積当たりの収量)を増やすことによって、生産量を維持することも可能である。しかし、小麦の単収については、1961年比で中国が10倍に伸ばしているのに、日本は60%増えただけだ。

収量増やすコメの品種改良はタブー

主食の米については、減反が開始されるまで、農家は米の増産に努め、朝日新聞は米作日本一を表彰していた。そのうち3戸の農家が今の米単収の倍の1000キロ(10アール当たり)を達成している。しかし、総消費量が一定の下で単収が増えれば、米生産に必要な水田面積は縮小する。そうなると、減反面積を拡大せざるをえなくなり、農家への減反補助金が増えてしまう。こうして米については、国や都道府県の公的な研究機関の研究者の間では、収量増加の品種改良はタブーになった。

図 日中米のコメ単収推移
FAOSTAT(国連食糧農業機関統計)・農水省「作況調査」より筆者作成

今では、飛行機で種をまいている粗放的なカリフォルニアの米単収が、1本ずつ田植えをしている日本米の1.6倍になっている。60年前には、日本の半分だった中国にも抜かれてしまった。この間、中国の単収は3.4倍に拡大しているのに、日本は37%増えただけだ。=右のグラフ。

日本でも、カリフォルニア米の単収を上回る品種が民間で開発され、一部の主業農家によって、栽培されている。しかし、農家に苗を供給するJA農協は、生産増加による米価低下を恐れて、このタネを採用しようとはしない。

世界の多くの国が真剣に農業生産を拡大している。しかし、農地面積も単収も生産量も、全ての面で日本は劣っている。しかも、その原因を作ったのが、国民が食料供給を期待した農林水産省などの農政トライアングルだった。

食料供給を損ない続ける農政トライアングル

今回のように、穀物の国際価格が上昇すると、農業界は必ず国産が重要だと言い出す。食料自給率が低いから、あるいは、食料危機が起こるから、関税や補助金などで国内の農業保護を高めるべきだと主張してきた。

しかし、実際には、JA農協という利益団体のために、表の看板とは逆に、農業予算を使って食糧安全保障を危機に貶めるような政策が行われてきた。食料自給率向上は、最も成功した農政トライアングルのプロパガンダである。6割以上を海外に依存していると聞くと農業保護を高めたほうがよいと、国民は考えてくれるからだ。

わが国で報道されることは少ないが、カトリック教会の神父などの聖職者が多くの国で多数の児童を性的に虐待してきたことが問題となっている。児童を善導するはずの聖職者が真逆の行動を行ってきたのである。これに限らず、我が国でも法秩序を守っているはずの警察職員が賄賂を受け取っていたなど、一般の人が持っているイメージと逆のことが、舞台の裏側で行われている。

農業には多くの財政負担をして保護してきたのに、国内生産は逆に減少している。米の減反政策は、生産の減少に補助金を与えてきたからである。金をかければかけるほど、国内生産は減少するのだ。

もちろん、この(転作)補助金は米から他作物へ転換して食料自給率を上げるという看板を掲げてきた。しかし、農家は補助金をもらうために、麦や大豆のタネを蒔くだけで収穫しないという対応を行ったりした。食料自給率が下がり続けていることは、この補助金が看板通りの効果を全く発揮しなかったことを意味している。

看板と反対の政策が実施された

戦前と異なり一般的な社会保障制度が充実し、また農家の貧困が解消された現在において、農業を保護・振興する理由を見つけるとすれば、国民への食料の安定供給と水資源涵養などの多面的機能(外部経済効果)しかない。特に、前者は、戦前から農政の最重要課題である。しかし、水田を水田として利用するからこそ、米生産も多面的機能も確保できるのに、水田を水田として使わないことに補助金を与えてきた。看板と逆のことを行ってきたのである。カトリックの聖職者と同様、農林水産省は、食料供給についての国民の期待や信託を裏切ってきた。

戦後の農地改革は、小作人解放と同時に、食糧難のなかで耕作農民に土地の所有権を与えて食糧増産意欲を高めるという大義名分があった。実は、地主階級が大きな政治力を持っていた戦前・戦後において、小作人解放に、社会のコンセンサスがあったわけではなかった。多数を占める中小の地主がいてこそ農村の平穏・安定が図られるという主張が強かった。このため、第1次農地改革を主導した松村謙三・農林大臣は、食糧増産を掲げて、地主階級の利益を代弁する帝国議会や政府内の反対勢力と対峙した。

ほとんど議論もなく決まる今の閣議では信じられないが、第1次農地改革案は、閣僚同士の激しい議論の末、5回の閣議を経てようやく決定された。今のJA農協をはじめとする農業界も、規模の大きい担い手農家だけでなく零細な兼業農家も大切だと主張する。地主階級とJA農協という農業改革に反対する勢力があることでは、今も当時と共通する事情がある。違いは、松村謙三のような政治家がいないことだろう。

一般の国民は、農林水産省やJA農協などは、農業の振興や国民への食料の安定供給を真剣に考えて行動していると思っているかもしれない。しかし、欧米の政治団体と異なり、JA農協は政治活動を行うと同時に、自らも経済活動を行っている。しかも、金融業も兼業できる日本で唯一の法人である。高米価で零細な兼業農家が温存された。これらの農家は、農業所得の数倍になるサラリーマン収入や莫大な農地の転用利益をJA農協(JAバンク)の口座に預金した。JAバンクの預金残高は2020年3月末で104兆円、うち農家等の個人分は92兆円に上る。その全国団体である農林中金はこれをウォール街で運用し、高い収益をJAにもたらした。

彼らが推進している政策は、彼らの組織や個人の利益につながるものであって、組合員農家の利益になるものではないことが多い。まして、国民の利益になるものではない。国民にとって利益になるどころか、これまで彼らが推進してきた食料・農業政策によって、国民の生命が脅かされそうになっている。

食料が絶えてから作付けしても後の祭り

戦中戦後を通じて、人口7200万人、米生産900万トン、農地面積600万ヘクタールでも飢餓が生じた。今は、人口は1億2500万人もいるのに、当時をはるかに下回る米生産と農地しかない。シーレーンが破壊されれば、戦後の日本を救ったアメリカからの援助は日本に届かない。

シーレーンが破壊されて食料輸入の途絶が1年間ほど続くと、国民の半数以上は餓死するだろう。小麦の輸入価格が3倍になる程度の状況とは比べ物にならない深刻な危機となる。ロシア軍に包囲され食料が手に入らなくなっているウクライナの都市マリウポリの惨状は、他人事ではない。

シーレーンの破壊以上に厳しい危機となるのは、ウクライナのように他国に侵略され、日本自体が戦場になる場合である。この時は、輸入が途絶されるだけでなく、国内生産自体も困難となる。第2次世界大戦でも、沖縄を除き、国土が戦場になったわけではない。都市は空襲によって破壊されたが、農村部では、(男子の働き手は不足したが)通常どおり農業を継続できた。ウクライナのような事態を日本は経験していない。

我が国が属する東アジアには、ロシアと同じような専制主義的な国家が二つも存在する。ロシアのウクライナ侵攻は、予見不能な想定外の事態を想定して、備えておく必要性を、我々に教えてくれた。そもそも安全保障とは、そういうものだ。我々は、不測の事態を想定して、平時から防衛力を維持・強化している。戦争が起きてから、戦車を造っても間に合わない。同じように、食料が途絶してから作付けしても、採れるまでに飢えてしまう。平時の今、国内で危機に対応できるような生産をしておかなければならないのだ。

シーレーン破壊などによる日本の食料危機は、中国の台頭で高まっている。しかも、起こりうる食料危機に対して我々は何の備えも用意していない。それどころか、農林水産省は、危機が生じた場合に起こる被害をいっそう大きくし、その被害の程度を年々悪化・深刻化させている。

減反による主食減産は安全保障の対極

防衛省がいくら有事に備えていても、食料供給を中心とした兵站“logistics”がしかっりしないと継続して防衛の任に当たることはできない。これは、今回のウクライナ侵攻でロシア軍が示した脆弱性の一つである。農林水産省のせいで国土を防衛できない可能性がある。軍事的な危機が生じたとき、我が国は、武器弾薬がなくなる前に、食料不足から瓦解・壊滅する。

1934年農林省は米の減反を提案したが、食料の自給が必要だとする陸軍省から反対され、断念した。主食の生産を減少する減反は、安全保障の対極にある政策である。兵站の重要性を指摘したのは、漢王朝の創始者、劉邦である。劉邦が、華々しい軍功を挙げた韓信を差し置いて蕭何を功労第一としたのは、兵站についての功績を評価したからである。残念ながら、戦後の日本には、政府内に減反に反対する勢力がなかった。

国防族議員も、兵站の重要性を理解していないようだ。ウクライナ侵攻を契機として、彼らは防衛費の拡充を要求している。しかし、その国防族議員のトップが農林族議員の先頭に立って減反をもっと強化すべきだと主張しているのである。食べるものに事欠く兵士が、どうやって戦車などを操縦できるのだろうか?

国民に対する視点を欠いた農政のツケ

国民が戦中・戦後に経験した食の不安を忘れ、農政トライアングルという既得権者に食料・農業政策を任せてしまったツケが、今国民に跳ね返っている。どの国も主食である穀物を減産しようとはしない。食料供給は、国家安全保障の要だからだ。繰り返すようだが、食料を欠いては、戦はできない。

国民納税者は、農林水産省職員の天下り確保、JA農協が日本最大の機関投資家としてウォールストリートで得る巨万の利益、農林族議員が失職しないための選挙での勝利、のために税金を払ってきたのではない。しかし、農林水産省、JA農協、農林族議員の農政トライアングルが食料自給率向上や食糧安全保障のスローガンを掲げる裏側で、彼らが行っている政策が、食料自給率を低下させてきたばかりか、日本の食糧安全保障を大きく損なうものであることを、国民は知らないできてしまった。また、農政トライアングルの力や選挙での議席減少を恐れて、どの総理も、農政の根本にある患部に触れようとしなかった。

率直に言って、農林水産省がなければ、日本の食糧安全保障は、これほど悲惨な状況にはならなかったと言ってよい。農林水産省はJA農協や生産者のために政策を講じてきた。しかし、国民のためという視点はなかった。BSE(牛海綿状脳症)が発生した際、余りにも生産者寄り過ぎだったという批判を受けて、農林水産大臣が「消費者に大きく軸足を移す」といった発言を行ったりしたが、ほとぼりが冷めると元に戻ってしまった。国民は、一刻も早く農政トライアングルから食料・農業政策を取り戻さなければならない。危機への対応策はないわけではない。しかし、すぐに手を打たないと、取り返しのつかない悲惨な状況が国民を待ち受けている。

タコツボ化した政策の総合調整機関創設を

私が農林省(当時)に入省した1977年の米生産量は1310万トンだった。開始から7年を経過した減反政策は、いずれ廃止されるものと思われていた。それが50年以上も続き、農林水産省は、とうとう2022年産の米の生産量を675万トンにしてしまった。それどころか、JA農協はもっと減らすべきだと農家に働きかけている。米価を高く維持して組織の利益を守りたいからである。かれらにとって、国民への食料供給など、どうでもよい話である。しかし、パンも牛乳も豚肉も食べられない食料危機のときに、どうやって675万トンの米で1億2500万人の国民に生きろと言うのか。“亡国農政”の極みである。

戦時中は、統制経済に関する重要政策と物資動員を総合的に企画立案し、各省庁に指示・実施させる“企画院”(最初は企画庁)が、日本政府の中心として機能した。その初代の事務方トップは、食料政策を担当する農林省から井野碩哉が任命されている。企画院は、官庁の中の官庁だった。戦後の占領期においても、経済統制機関ではないが、“経済安定本部”という強力な官庁が、日本経済復興の基礎を作った。しかし、今の日本では、軍備は防衛省、食糧は農林水産省、エネルギーは経済産業省とタコツボ化してしまい、これらを総合調整する機関がなくなってしまっている。

日本が軍事紛争に巻き込まれると、防衛力だけでなく、食料やエネルギー政策も含めて総合的な対応が必要となる。乏しい食料を国民に均等に配分する配給制が必要だし、そのためには配給通帳を印刷・配布していなければ、危機が起きると大きな混乱を招く。ゴルフ場などを一時的に収容し、農地として使用する手続きが必要だ。また、石油などのエネルギーを国民の生存のために必要な産業に優先的に配分する割当制も必要となる。軍事的な装備だけではなく、これらすべてを包括する有事体制が必要なのだ。食料供給を損なってきた農林水産省などは解体して、“企画院”的なものを創設すべきである。

2022年5月19日 論座 - 朝日新聞社の言論サイトに掲載

2023年1月30日掲載

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