アメリカの制裁外交

冷戦後から、地政学、地経学、経済安全保障、あるいはエコノミック・ステイトクラフトといったさまざまな用語を用いて国際事象が分析されていますが、本日は地経学の中の経済・金融制裁について説明します。

地政学は以下のように説明できます。世界のいろいろな地域において真空ができたところに周辺国、あるいは遠くから大国が進出し、そこを影響圏として埋めていき、その結果、影響圏が拡大していくことがしばしば起こりますが、その戦略・戦術、あるいは歴史を研究することが地政学です。

それから転じて、地経学という言葉が出てきました。今の時代、軍事手段を使って影響圏を拡大することは難しいため、経済的手段で地政学的目的を実現することになります。2015年に『War by Other Means (他の手段による戦争)』を上梓したロバート・ブラックウィル氏は、1)経済・金融制裁、2)貿易管理、3)投資管理、4)経済援助、5)財政・金融制裁、6)エネルギー政策、7)サイバーの7つが地経学の具体的な手段であると述べています。

そこからさらに転じて、最近は経済安全保障、エコノミック・ステイトクラフトという言葉が非常によく使われていますが、これはこの7つを具体的な政策としてどう履行していくかということです。どちらかというと、自国防衛・安全保障、あるいは経済的な影響力の確保・保守といった受け身の形が多い印象を受けます。

米国の制裁は最近非常に勢いを増していますが、その理由としてイラク戦争の失敗に伴って戦争ができない国になってしまったという背景があります。米国が戦争ができなくなったことは、国際政治上非常に大きな意味があります。しかし、米国の敵は多く、戦争でない形で何らかの報復を国内外に示すためにも、経済制裁が多用されているわけです。

例えば、湾岸危機・湾岸戦争におけるイラクに対する徹底した禁輸制裁、さらにさかのぼれば、日本に対するABCD包囲網などが制裁の例としてよく挙がりますが、90年代までは制裁とは戦争に至る前の段階での措置、あるいは戦争を進めながら同時に敵国の経済を痛めつけるための戦争の付随行為という性格でした。しかし、今は制裁そのもので完結することが1つの特徴として挙げられます。

戦争ができないために経済制裁を使うという側面は例えば、クインシー研究所（Quincy Institute）という安全保障政策を行うシンクタンクが、2019年の暮れに米国で設立され、その提言にも表れています。ここはトランプ氏の米国第一主義による内向き政策を前提とした中で、同盟国関係など外交をどのように築いていくかについて研究しているシンクタンクです。

このシンクタンクはこれまでの米国の外交安全保障シンクタンクが、基本的に「関与政策」の下で対外関係を提言してきたものとは大きく異なります。そしてこの研究所は、制裁とは民主化された外交政策であると主張しています。つまり従前のエリート主導の外交安全保障政策、それは戦争につながることが多かったのですが、そうではなく、これからはより民主化された、つまり戦争を除外した外交安全保障政策の時代となり、そうした民主化された外交安保政策として制裁が重要な手段として位置付けられると述べており、これは米国の制裁が今後より多用されることを示唆していると思います。

1980年代にサダム・フセインが大統領として独裁国家を作ったイラクですが、イラクに対する制裁は湾岸戦争の後も続きました。制裁が長引けば長引くほどイラクの一般国民が大きな影響を受け、人道的な危機をもたらします。米国の政策としてこれは良くないという観点から、90年代末からスマート・サンクション（賢い制裁）が模索されました。しかし、それもまた抜け穴が多く、「モノの制裁」は効果がないと結論づけられます。

イラクは計6カ国と国境を接しており、多方面から輸入、輸出することができるため、モノの制裁は大きなダメージを与えない。おまけに9.11テロにおいてはアルカイダは領土を持たない組織であったため、なおさらモノを止めても何の意味もないということで、2001年の9.11テロを契機に米国は金融制裁に傾斜していったわけです。

具体的には、モノからドルの制裁ということです。基本的に米ドルはその大部分がニューヨークのウォール街を通るので、そこ押さえるとドル決済ができずに貿易や投資ができず、モノの制裁よりも効果を上げます。

香港における中国が導入した「香港国家安全維持法」が2020年6月末に施行されましたが、それに対して、7月中旬にトランプ氏が「香港自治法」にサインをしたため、現在2つの法律が対立状態にあり、これが香港でのビジネスあるいは世界でのビジネスを難しくしています。

中国の国家安全維持法は誰であろうとも外国勢力と結託して中国の安全に危害を加える行為を禁止しています。一方、米国の香港自治法は香港政策の責任者、例えば林鄭月娥氏との金融ビジネスを世界中の金融機関に禁じるもので、この法律に違反すれば米国における金融ビジネスはできなくなると記載されています。

しかし米国の法に従って林鄭月娥氏とのビジネスを打ち切れば、中国は外国勢力と結託していると判断する可能性があります。要するに、域外適用を中国側も米国側も双方が積極的に法制化しだし、その結果、第三国あるいは中立国である日本も含めて非常に難しい状況になってきています。

中国については、昔は核拡散阻止という国際社会が合意している国際規範に違反した金融機関に対して米国は制裁を科していたものが、最近は香港あるいはウイグル問題のような民主化・人権へと制裁対象が拡大しています。

北朝鮮や中東にもさまざまな制裁が米国からかけられています。シリアに対しては「シーザー・シリア市民保護法」という法律を策定し、戦後復興における石油や天然ガス事業に参入しようとする外国企業に金融制裁をかけるというものです。

ロシアについては、あらゆるロシアの悪事に対して制裁がかけられる仕組みになっています。トランプ氏はプーチン大統領と比較的良好な関係を築こうとしていますが、一方で、米国議会はロシアに対して非常に厳しく、議会がさまざまな法律を制定し、議会の承認なくしては制裁を解除できない仕組みが米国外交の手足を縛っています。

米国の制裁のポイントは、何といっても域外適用です。違反した機関はドル建ての貿易が禁じられる、あるいはニューヨーク・ウォール街における銀行業務・金融機関業界を続けるための免許や許可が取り消されるといった罰が待っています。多額の罰金や制裁金が科されます。

こういった巨額な罰金の支払いが抑止効果になり、銀行側が危ない取引はしないようになり、リスク回避のためにイラン、アフリカ、アラブの国々との取引をちゅうちょする傾向が生まれています。

米国の域外適用に対しては、当然ながら欧州および日本から疑問が挙がっています。例えば、なぜ日本−イラン間の貿易を米国が制裁法で禁じるのか。国際法の原則であるある国のジュリスディクション（法域：法令の効力の及ぶ範囲のこと）の中についてのみその国の法律が効果を持つという原則から明らかに外れていることになります。

また米国の特徴として、司法省、財務省、あるいはFRBが捜査し、摘発する形になるのですが、一方で、ニューヨーク州の場合はDFS（Department Financial Services：金融サービス局）という強力な力を持った組織が同時平行で捜査を行う。複数の当局が捜査するのはなぜか。

そして罰金はなぜ米国の国庫に行くのか。核兵器の拡散阻止は国際的な規範に基づいた対応になるはずだが、米国という一つの国の国庫あるいは州の財政に納めることに疑問もあるわけです。

それに対して米国側は、これは単に米国人および米国に拠点を持つ法人を対象とした域内適用であると主張しています。また米国は米ドルによる金融サービスシステムを守る義務があり、域外適用は国家防衛の1つの手段とも言っています。

ドルの使われ方を監視していく通貨主権が米国にはあるとも言います。核拡散等については、すでに国際規範になっており、条約や法的拘束力があるものの、地球規模の課題に対して米国が動いているのだという説明もしています。

さらに国際法の普遍主義、つまり人権等の世界の共通価値を守るために能力のある国は国境を越えてその力を行使すべきだという観点から、「世界の警察官」として米国が世界を代表して国際規範順守させていると述べています。そして米当局が米法に基づいて摘発する措置のため、罰金は米国庫へ納められるということです。

域外適用としてはほかに、海外での贈賄を対象とした「海外腐敗行為防止法」があります。先日もゴールドマン・サックスがマレーシアの事案で多額の制裁金を支払うことになりましたが、米国にはかなり古くから域外適用の歴史があり、金融制裁についても司法省が動く素地があるのです。

ロシア、イラン、中国、北朝鮮、キューバ、ベネズエラへの経済制裁は、目的が実現しないため、その効果は疑問視されています。また政権以外のアクターである議会の関与・監視が制裁解除を阻んでいます。結果的に制裁が長引き、市民の犠牲が深まってしまうわけです。そして冤罪も当然起こり得ます。

さらに金融機関の行き過ぎたリスク回避が本来的な人道支援、あるいは出稼ぎの方々が母国に送金できずに、アンダーグラウンドの危ない送金システムに頼ってしまうという問題があります。

制裁を科された国があれば、助ける国が出現するわけですが、トランプ氏の分断的な対応によって、中国・ロシア・イラン・北朝鮮・ベネズエラ・キューバといった構図の反米連合が形成されていることが懸念されます。

また、親米連合の方も橋渡し的な役割をしづらい状況であるといえます。米中で域外適用合戦となり、中間国は非常に難しい状況に置かれています。

そして、ドルの衰退を懸念する声も挙がっています。中国のデジタル人民元導入に向けた準備、またユーラシアの国々の動きを見ると少しずつドル離れが見られます。ただドルが基軸通貨の地位から転げ落ちる時代はそう簡単には訪れないとみています。

米大統領選でトランプ氏が勝った場合は当然今と同じような方向で進むと思いますが、やはりクインシー研究所や新アメリカ安全保障センター（Center for a New American Security: CNAS）など民主党系のシンクタンクは制裁を支持しているため、バイデン氏が勝った場合でも制裁多用は変わらないとみています。

では、どうすればいいのかということですが、日本の場合は、情報収集と意識改革が必要です。制裁なり罰金なりが比較的小規模で済んでいる例とそうでない例を比べてみると、米当局は善管注意義務あるいは制裁リスト等のチェックをどの程度やっているかを調べ、制裁違反がパターン化しているかを精査した上で量刑を決めている。

あるいは制裁違反の多寡、違反が発覚した際に組織が隠蔽工作をしたかどうか、政府当局への迅速な通報、捜査に対する協力等の関係で比較的傷が浅く済んでいるところと多額の罰金を科せられたところとの違いが出ていると思います。

親米国の中でも中国やロシア、イランなど制裁対象国と取引のある国々が意思疎通を図り、日本側、ドイツ、英国などが連携した形で制裁の過度な適用を慎むよう米国政権に意向を反映させる努力を今後していく必要があるでしょう。

コメンテータ：
杉田特別編集委員からいただいた経済制裁全般についての論点整理は、私どもがこれから貿易管理を考えていく上でも大変示唆に富むものでした。私からは、経済制裁全般について、そしてモノの制裁の観点からどのような論点があるか、簡単にコメントしたいと思います。

まず経済制裁は外交政策の一環で行われるものであり、議会と政府の外交政策の意思決定プロセスにおける関与のあり方を見定めておかなければ、今後の展開が読めません。貿易管理についてトランプ政権は、ある意味、国防授権法2019で議会が定めた大きな方向性に従って施策を講じているだけという見方もできます。また、人権抑圧といった領域まで発動の根拠が拡大していく場合、同志国からすれば域外適用がどうしても気になるところです。

5Gをめぐっては、欧州も日本も、国内ITネットワークへの導入制限に加えてファーウェイへの輸出管理までは踏み込んでいない。他方、米国はファーウェイをエンティティリスト（輸出管理におけるブラックリスト）に載せて管理を強化しています。米国はモノの制裁の効果が薄いことを学んできているというお話がありましたが、その認識を変えつつあるということかもしれません。

中国が対外的に宣言する軍民融合という政策とその国家体制は、民間企業に民生品として輸出されたモノや技術が国家の号令の下で軍に利用される可能性があることを示唆します。米国の措置も、武器転用あるいは核不拡散の観点から貿易管理が必要だとのナラティブ（言い方）で正当化されうるとも言えます。

貿易管理とは直接関係しませんが最近注目していることが2つあります。1つは、先日10月15日に米国の国家安全保障会議（NSC）が「National Strategy for Critical and Emerging Technologies」という文書を出しました。この文書では、貿易管理のような「守り」だけではなく同志国と連携して重要な新興技術を「育てる」ことにかなり力点を置き始めていまして、そうした動きに日本も協調することが求められるようになると思います。

もう1つは、金融制裁にも被る部分があるのですが、中国政府が、エンティティリストよりも幅広く投資規制までを対象とした「信頼できない実体リスト」を導入し、企業に対して、米中の二者択一を迫る行動に出てきています。そうした中で、米国は、どこまで同志国の協力が得られるか試されていますし、近い同盟国としてのわが国のスタンスも試されていると強く意識した次第です。

スピーカー：
同志国と共に先端技術を持った企業を育てていくという動きについては、そういった枠組みを使って域外適用の問題を当然米国に指摘していくべきだと思います。また、民主化とか人権を制裁発動の対象として組み込むことの無理も提起すべきであって、もう少し本来的な核の問題やミサイルの問題に絞ってやるべきだと感じております。

それによってデカップリングが進むことは、ある段階までは仕方がないので受け入れるしかないと思いますが、日本の立ち位置として全面的にその方向でいくべきかについては、国内においても議論がなされるべきだろうと思います。

Q：

現地通貨とユーロ等の第三国通貨の取引でも、米国の金融制裁の効果は及ぶのでしょうか。また、デジタル通貨が進んだ場合、金融制裁の効果はどうなるのでしょうか。

A：

第三国通貨については、例えば英国、ドイツ、フランスが設立した機関INSTEX（Instrument in Support of Trade Exchanges：貿易取引支援機関）により、制裁対象国とのユーロ建て決済が可能になりましたが、実際には1件成立したかどうか、といった状況です。 INSTEXができても結局取引が成立しない理由は、やはりそこに参加する欧州の企業が将来的に米国でのビジネスにおいて不利を被る可能性が非常に大きな懸念としてあるためだと思います。イランと中国は人民元でビジネスが進んでいますが、イランにとって最も重要な原油はドル建てになるので、ドル建ての取引が不可能となれば、中国に輸出する意欲は失われます。

2つ目のご質問のデジタル通貨の推移は、米国としては金融制裁の効果がなくなる可能性があるため、大きな懸念を持っているところです。デジタル人民元であれば形の上ではニューヨークを通らないので、米国の法律は適用できないことになります。

しかも、米国との関係を重視することがない中国の企業であるならば、米国の意向を気にせずにビジネスを進めます。デジタル人民元が果たしていつ、どのように導入されるかはまた別の議論があるかと思いますが、可能性としては米国の金融制裁の効力を削ぐことになると思います。

Q：

米国の経済制裁に対して、日本政府はどのような備えをしておくべきでしょうか。効果はありませんでしたが、フランスのようなトップレベルの直談判が必要でしょうか。

A：

2014年にBNPパリバの制裁違反事件でフランソワ・オランド大統領がオバマ大統領と直談判して巨額の罰金支払いの免除を求めたのですが駄目だったんですね。ここは米国のドル制裁に対する固い決意、あるいはドルと金融システムのインテグリティを徹底的に守るという強い意志を感じるところです。

日本企業としても、やはり1件1件事案が起きてから米国と交渉しても、米国は立件直前の段階では交渉を断りますので、やはり早い段階で米国当局の捜査に協力し、その中で言うべきことは言う必要があります。

さらに政府間レベルで企業が金融制裁の対象となる場合に備えて米国との交渉枠組みを作っておく必要があると思います。それは日米だけでやっても力関係の問題もあると思うので、欧州政府と一緒に枠組みを作るべきだと思います。

1982年のシベリアパイプライン事件では欧州の主要国と日本が米国と交渉し、米国が域外適法を撤回した事例もあります。集団的に米国に対応することで米国が譲歩したわけです。

Q：

ODAと制裁との関係はどう考えたらいいでしょうか。特に中東の人権、民主化の推進にODAが役立つのではないかと考えます。それから、核兵器禁止条約の発効が決まったとニュースになっていますが、米国の金融制裁を取り込んだ多国間の金融制裁シンジゲートができれば、核に代わる安全保障になるのではないでしょうか。

A：

まずODAと制裁の関係について、中東の国々においてはNGOあるいは国連が人道支援していますが、米国の金融制裁の結果、その国への送金を金融機関に受け入れてもらえず、送金ができないという問題が金融制裁のネガティブな面として批判されています。

核不拡散と金融制裁については、本格的な金融制裁の枠組みレジームが早くからあれば、北朝鮮の核開発を止める手段になった可能性はあります。しかし、その場合には非常に強力な制裁システムが必要になってくるので、北朝鮮関係の送金業務をほぼ全て止めることが必要になってきます。

すると、別の問題として北朝鮮市民に対する人道問題が発生しますし、北朝鮮経済は相当大きな痛手を負います。北朝鮮が交渉の場に現れたのも、こうした制裁が大きな役割を果たしたためと言えますが、それでも核放棄まで到達していないのが制裁の効果の限界かと思います。

今後、米国の制裁は外交と軍事が一体化した形で進んでいくでしょう。これまで特に金融制裁は財務省が独走してやっていたところがあり、それに対して国務省や国防総省が不満を持っていたのですが、より各省庁の政策とシンクロさせ、制裁を外交や軍事圧力と組み合わせて段階的にエスカレートさせる形となるでしょうから、そこは外交当局同士の交渉の材料になりうると考えます。