世界から見る北朝鮮―国連による北朝鮮制裁の現状と課題、そしてパンデミックがもたらす影響

2019年の国連の推計によると、朝鮮民主主義人民共和国の人口規模は2500万人、GDPは170億ドル（1人当たりGDP:約700ドル）、輸出額は2億6000万ドル、輸入額は27億ドルとされています。同水準のGDPの国家としては、アフリカのマリ共和国やボツワナ共和国が挙げられます。

同じく核開発を続けてきたイランのGDPは4600億ドルですので、北朝鮮は国の経済力に比して非常に大きい影響力を示してきたといえます。逆に言うと、国力の多くを大量破壊兵器の開発に費やしてきたと考えられます。

2006年以来、累次の核実験および弾道ミサイル実験に対して、10の制裁決議が国連安保理で採択されています。この決議は北朝鮮が大量破壊兵器の開発をやめ、外交のテーブルにつくことを促しています。

大量破壊兵器の開発に使われる物資の輸出、資金の獲得、資金の移転防止を軸として、資産凍結、渡航禁止の措置、輸出入の制限、物資や資金の移転経路になる海上輸送や金融活動の禁止または制限する措置がとられています。

しかし、これらは実際に全ての国や企業で守られなければ意味をなしません。そこで2006年には、安保理において北朝鮮への制裁が開始され、北朝鮮制裁委員会が設立されました。安保理の理事国である15カ国が直接世界の制裁違反行為を監視するのは国の立場上大変難しいため、安保理の活動補佐を目的として、2009年には7人（2013年に8人に拡大）の個人によって形成された専門家パネルが設置されました。このパネルが委員会の補佐や制裁の履行・監視を行い、年に2回調査内容を報告書として発表しています。

日本では独自の制裁措置として北朝鮮との輸出入が制限され、渡航も自粛が呼びかけられていますが、国連安保理による北朝鮮制裁においては、輸出入等の制限はありますが、許されている行為も多々あり、国によっては制裁で認められた範囲において活動を行っていますし、北朝鮮自身も海外で外交活動やビジネスを積極的に実施しているのが現状です。

2020年4月、専門家パネルの報告書が公表されました。制裁を巡る最近の状況の中で最もタイムリーな話題として、海外で収入を得る北朝鮮国民の送還があります。こちらは2017年から2019年の12月を期限として送還の期間が設けられていました。

北朝鮮の海外派遣労働者は集団で派遣され、北朝鮮当局の監視下に置かれています。海外で得た収入を国が核やミサイルの開発資金に使用するといった事情があるため、他の国の出稼ぎ労働者とは少し状況が異なります。

派遣元の北朝鮮企業が大量破壊兵器の開発に関わっているために、海外派遣労働者が制裁の対象となることもあります。芸術家を抱えてプロパガンダ芸術作品の制作を行っている北朝鮮の万寿台創作社には、Mansudae Overseas Projects Group of Companyという海外部門がありますが、この企業はアンゴラ共和国において大統領の霊廟や銅像建設を行うなど、海外での銅像建設や施設のメンテナンスなどを行い外貨を獲得してきた経緯があります。

海外派遣労働者にはスポーツ選手等の高収入専門職もいます。2019年後半、イタリア・ユベントスは北朝鮮のサッカー選手を獲得しました。この選手は2019年の年末までに北朝鮮への送還が課されていたにも関わらず、2020年1月からカタールのチームへ移籍したため、パネルが関係各国に対して説明を求めるという事態に発展しました。

また、北朝鮮はアフリカの国々に医療支援を実施していますが、モザンビークでは、医療支援のために派遣された医師が同国において個人で他の病院も経営しており、そこで別途医療行為を行って外貨を稼いでいたことが確認されました。

今回、新型コロナウイルスの感染拡大が世界的に大きな問題となった中、1月には北朝鮮が国境を封鎖しました。いくつかの国がこれを理由に送還が遅れていると安保理に報告してきており、制裁の実行に遅れが出ています。

北朝鮮が強みを持っている産業の1つがIT部門です。国連安保理の制裁では、北朝鮮によるサイバー関連の活動そのものを禁止する条項はありません。しかしながら、サイバー関係の活動が資金調達や軍事情報の獲得に利用された場合、制裁違反行為として専門家パネル委員も調査を行うことになります。

安保理の制裁では、北朝鮮の銀行が海外に支店を置くこと、海外の銀行が北朝鮮に支店を置くこと、この両方が禁止されています。しかし、北朝鮮は引き続き資金移転のための海外ネットワークを現地に置いて活動を行っています。

北朝鮮国民は海外で稼いだ資金を必ずしも自国に送金しているとは限りません。そのまま海外で物資の調達に使われていることもあるわけです。彼らは海外の銀行に現地の人の名前で口座を所持していることもあります。仮想通貨を利用した資金獲得に関連しては、マネーロンダリングや海外銀行への不正アクセスによる資金の引き出しも行われているのです。

北朝鮮は友好国の数も非常に限られている中、活発に外交活動を行っています。その一方で、マレーシアやポーランドといった比較的関係の深い国でもサイバー攻撃のターゲットとされているようです。

北朝鮮では誰でもITエンジニアになれるわけではなく、国がコントロールをしています。海外派遣に関してもほぼ国の統制下にあるようで、情報機関である偵察総局と軍事関連機関の軍需工業部の2つの組織がIT技術者を海外に派遣しています。

情報機関が派遣するITエンジニアはハッキングや不正アクセス活動に従事させ、軍事機関が派遣するIT技術者は渡航先で合法な活動を行い、そこで得た資金を大量破壊兵器の調達に使うといった形で棲み分けがされているようです。

2019年、北朝鮮は仮想通貨関連の国際会議を開催しました。主催者はスペイン人のアレハンドロ・カオ・デ・ベノス氏の団体で、参加費は3300ユーロ（約40万円以上）という強気の価格設定でした。参加者の1人、ビットコインの専門家であるバージル・グリフィス氏いわく、ホストからビットコインや仮想通貨を使用したマネーロンダリングの手段について国際会議で講義せよという指示を受けたそうですが、最終的に彼は米国で逮捕されました。

密輸の重要なツールである海上輸送は、引き続き制裁回避のために使われています。安保理の制裁では石油精製品や原油等について輸入できる量が決まっています。これを監視するため、北朝鮮に対して石油精製品等を輸出する国は、その量を月ごとに安保理の制裁委員会に報告することが義務付けられています。

ところが、実際には北朝鮮は申告外の密輸を海上で行っています。また、北朝鮮産の石炭は非常に質が高く、以前は主力の輸出品だったものの、いまでは輸出禁止対象製品となっています。そういった中でも石炭や砂を不正に輸出して外貨獲得に励んでいます。

これらの海上密輸で使われるテクニックの1つが、日本でもすっかりお馴染みになった瀬取りです。これは船から船へ物を積み替えることですが、この2年間でやり方も進化してきました。

夜間に行うことに加えて、制裁対象に該当しない他国籍の船を使用した瀬取り、あるいは船のGPSに相当するAIS（船舶自動識別装置:Automatic Identification System）で船の動きを追跡する、また出力の弱いClass BのAISを使用することで、瀬取り相手の船だけに位置状況を伝えるという手段もとっています。

さらに北朝鮮は漁業権の販売が安保理で禁止されています。それにもかかわらず、北朝鮮は引き続き中国漁船に対して漁業権を販売しているようです。その一方で、北朝鮮の漁民に対してはノルマを課し、漁獲量を上げるように要請しています。その結果、北朝鮮の漁業水域で他国の漁船が活動することになり、北朝鮮の漁民はより遠い海域に出ていくことになるわけです。

わが国でも日本のEEZ（排他的経済水域）で活動する北朝鮮漁船の取り締まりを行っていますが、これは周辺国の海域を侵害しているだけでなく、非常に限られた装備で船を出している漁民を危険に晒しているといえます。

安保理専門家パネルでは、核・ミサイル調達活動への捜査と衛星画像等を使って実際にどのような核・ミサイル開発が行われているかの監視という2つの作業を主に行っています。

核兵器の材料となるウランやプルトニウムに関して、北朝鮮は自国で生成することが可能です。ウラン鉱山を所有しており、採掘・精製、ウラン濃縮も行っているようです。以前は、寧辺（ニョンビョン）にある5メガワットの原子炉で使用済みの核燃料を使ってプルトニウムの抽出を行っていました。2018年末に原子炉は止まったものの、燃料棒の抽出についてはまだ確認できないという状況が続いており、現在も情報を追っているところです。

ミサイル開発も引き続き行われています。2019年には短距離弾道ミサイル等の発射が13回ほどありましたが、10月には潜水艦発射型の弾道ミサイル（SLBM）と見られるテストが行われ、日本のEEZ内に落下しました。

ミサイルの関連施設も建設も活発で、潜水艦発射型ミサイルの開発と同時に、発射台となる潜水艦の開発も行われています。北朝鮮は軍用施設以外の施設や工場もミサイル関連物資の製造に利用しているようで、民生施設と軍用施設を分けて観測するのは非常に難しい国です。

2019年に打ち上げられたミサイルのTEL（発射台付き車両）は、より茶色に近い色合いで、これまで製造されていた色合いとは異なります。こういった色合いの変化からも、海外への売り込みも視野に入れた企図があるのではないかという見方があります。

武器においても、海上輸送で直接物資を輸出する方法からデータや設計図等の情報技術を駆使した密輸が行われているのではないかという懸念もあります。こういった無形の技術移転や知識移転をいかに阻止するかが課題となっています。

2019年末から2020年にかけて、北朝鮮はミサイル・核戦略の見直しを検討しているのではないかという意見もあります。例えば、2019年末の朝鮮労働党中央委員会総会にて、北朝鮮には新たな戦略兵器があるといった演説を金正恩委員長は行っています。5月24日には、金正恩委員長の出席した党の中央軍事委員会の会議において核戦争抑止力を一層強化することや、砲兵の攻撃能力を決定的に高めるための重大な措置を講じることなどが提示されたと報じられています。こういった動きは引き続き注視していく必要があるでしょう。

北朝鮮制裁には各国の取り組みが重要な鍵となりますが、国連安保理の定めた文言が、各国が制裁履行を行う上で明瞭な指針になっていないこともあります。安保理を構成している国の中でも決議の文言に関する意見の不一致、また決議自体をめぐる問題もあります。

例えば、安保理の決議では北朝鮮が輸入できる石油精製品の量は年間50万バレルと決められています。原油についてはバレルとトンの2単位で記載されていますが、石油精製品についてはその記載がありません。しかし、輸出を行っている国がトンでのみ申告しており、その結果、超過量を公式に発表できない状況が続いています。

各国の取り組みにおいては、問題に対する関心、履行状況の差があります。中には国と国との関係が非常に近く、当局が呼びかけをしても制裁が履行されない国もあれば、そもそもこの問題に関心がない国もありますし、逆に問題は把握しているものの、自国で北朝鮮問題に対処するための能力がない国もあります。

また、北朝鮮自身も制裁逃れのためにさまざまな対策を行っています。北朝鮮国民が自身の身元を偽ったり、北朝鮮との関わりを隠したカバーカンパニーを設立する動きに加えて、外交官や国際機関職員自らがその身分を利用して海外で活動しているケースもあります。大学においては、輸出規制対象外品目として輸出する方法について研究が進められるなど、北朝鮮は制裁逃れに向けて熱心に対策を講じています。

1月に北朝鮮は国境を封鎖しました。国境近くの町で物価が上がった現象を踏まえると、封鎖による大きな貿易の減少があったといえます。また、海外派遣労働者の移動についても制約を受けました。

新型コロナウイルス感染拡大問題により、感染症に対する北朝鮮の脆弱性が国際社会で再認識されたと思います。人道支援措置に関しては制裁除外申請の許可も出ており、北朝鮮が感染症に弱い国だからこそ支援が必要であるという懸念が全世界で高まっているといます。

そういった流れを受けるように、3月25日には、北朝鮮がロシア、中国、イラン等の8カ国の連名で、国連事務総長宛てに、国連の制裁に対してではありませんが、各国による制裁の緩和を求める書簡を出しました。このようにパンデミックを利用し、制裁を揺さぶる動きが見られます。

一方で、北朝鮮が海外からの援助に対していつも前向きなわけではありません。どうも海外からの援助は諸刃の剣という印象を持っているようでして、国連職員の派遣にも制約を課したり、海外からの支援で国を建てるのではなく、自分たちの力で国を建てるのだという姿勢を見せています。

現時点まで北朝鮮はパンデミックの影響を公表していませんが、軍、強制収容所、病院などで感染が拡大すれば大変な影響が出ますし、情報を出さないことで、周辺国にとっては自国が感染対策をしても北朝鮮が感染源として残るかもしれないという新たなリスクになっています。

北朝鮮による制裁逃れ、抜け穴探しは依然継続しています。制裁の実効性確保のためには各国による取り組みが鍵となりますが、国による関心、制裁違反取り締まり対応の差が大きく、こういった抜け穴をどのように国際社会がふさいでいくかが課題となります。

国際社会の協力を強調する一方で、安保理の常任理事国の意見が一致しない、あるいは安保理の制裁や意思決定において不十分な状況があることも確かです。さらに北朝鮮が新型コロナウイルスに関する情報を出さないことが、国内のみならず、周辺国の新たなリスクにもなっています。

北朝鮮の制裁問題は非常に難しい問題です。非核化とは何を対象とするのかという議論だけでも非常に難しい交渉が求められます。米国や韓国の大統領選も控えており、これからいよいよ駆け引きが行われていくと予想されます。安保理においては、引き続きこの制裁を維持・履行することで、北朝鮮が核・ミサイルの開発をやめ、外交のテーブルにつくことを促していきます。

コメンテータ：
竹内氏からは、2020年4月に公表された最新の専門家パネルの報告書の概要、北朝鮮制裁の履行状況について多岐にわたる論点をご提示いただき、パンデミックがもたらす制裁への影響に対して、国連安保理の対応をご紹介いただきました。専門家パネル委員ならではの生の情報、そして具体的な事例をご共有いただき、ありがとうございます。

コメンテータ：

2点質問です。まず1点目は、核・ミサイル関連の活動について、部材調達・人材育成の動きが見えなくなってきていると感じています。北朝鮮は外国に依存しない開発・生産構造を構築しているのか、推測も含めて可能な範囲でご教示ください。

2点目は、個別事例の調査内容は、どのようなプロセスで対外公表されているのかです。公表される企業側としては、制裁違反がどのように報告書に記載されるか関心があると思います。専門家パネルとしての基本的な立場からお話しいただけますか。

A：

まず、1点目の核・ミサイルに関するご質問ですが、工作機械、ウランの濃縮、ミサイル部品に使用するマレージング鋼といった多くの機材を北朝鮮は自国で開発する能力をすでに有していると思います。他方で、ミサイル発射に使用する大型車両については、他国に依存している部分もあるようです。近年はミサイルのデザインも外国製品と類似していることから、他国からの技術移転には熱心であると考えられます。

われわれは論文等の公表情報を基に北朝鮮の技術水準を分析していますが、中古部品の使用や外部委託された研究等、最初の製造者の手を離れた部分から製品や技術が規制対象国に抜けていく状況を取り締まることが非常に困難です。この点の監督を強化し、その事例を各国へ周知していくことが課題であると認識しています。

2点目ですが、われわれパネルが行う調査は違法性を見極めて処罰の判断を下すのではなく、北朝鮮の調達手口やルートを世界に公表することで同様の違反を防ぐことを目的としています。そのため、意図せずに巻き込まれた場合においても調査を行い、再発防止のために公表すべき内容か精査した上で報告書に記載します。また、企業名掲載の際には情報提供した企業が不利にならないよう、企業の関与がなかった場合はその旨も記載した上で、報告すべき事案を載せています。

Q：

北朝鮮海外派遣労働者の情報を、専門家の方々はどのように収集されているのでしょうか。

A：

端的に言えば公表情報からですが、各国からの情報に加えて、パネル一人一人が持つネットワークを活用するなど、多様な手段をとっています。非協力的な国にも2種類ありまして、自国ですでに抱える問題があるため協力できないという国もあれば、単に問題自体を認識していない国もあります。いかに後者の方々のご協力をいただくかが重要でして、協力関係の構築に励んでおります。

Q：

トランプ政権以来、米国の対北朝鮮の姿勢に変化はあるとお考えですか。

A：

私個人の意見としては、あると思います。例えば、2018年は特に制裁緩和や人道支援における外交的な動きの中で、国務省としては対話を行いつつも、制裁に関しては圧力をかけ続けるという姿勢を感じました。対する大統領府は、大統領ご自身からも国務省のスタンスとは異なる発言もいくつかありました。

今般の人道支援措置についても国務省が掲げる政策に対して議員が異議を唱えたり、議員内にも強硬派と対話派がおり、それぞれのスタンスが異なるという印象を持っていまして、このような姿勢は続くと見ています。

Q：

金正恩氏が2週間姿を消したのはなぜでしょうか。また、金正恩体制がもし大きく変わるとすれば、日本がとるべき対応についてお考えをお聞かせください。

A：

金正恩氏が姿を見せなかったのは感染症対策なのか、療養が必要だったのかは分かりませんが、何らかの健康上の理由があったのではないかと推測します。

北朝鮮が核兵器を保持することは望ましくないという共通認識が国際社会にはあるものの、北朝鮮が援助を必要とする際に、どの国も他国と共に援助はしつつも、自国の影響力は行使したいと思うのが国際社会の現実ですので、同床異夢という面もあるのではないかと思います。

本日お話したような形で北朝鮮問題に関わってきた立場から、そして一国民としても、日本は朝鮮半島と結び付きが強い国ですので、その関係を良い方向に生かしつつ、積極的に北朝鮮問題に関与していくことができればと考えております。