WTO体制下のセーフガード

開催日 2004年8月18日
スピーカー 荒木 一郎 (横浜国立大学大学院国際社会科学研究科助教授)
モデレータ兼スピーカー 川瀬 剛志 (RIETI研究員)

議事録

セーフガードとはなにか

川瀬氏:
1948年に現在のWTOの前身であるGATTが発効したのち、8回にわたる多角的通商交渉の結果、各国の関税率は相当低下しました。農産物や繊維などのセンシティブセクターを除けば、先進国では平均で3%~5%レベルに低下しています。自由化が国民経済一般に好ましいことは疑いないことですが、事後に予期せぬ事情で、大幅に、しかも短期間に輸入が増加した場合、輸入品と競合する国産品の売れ行きが落ち込み、生産者が重大な損害を被ることがあります。この場合、「息継ぎ」の時間を国内産業に与えるために一時的に輸入制限が許されます。それがセーフガードです。

セーフガードの「復興」

私が大学生だった80年代の後半、セーフガードへの評価は「抜くに抜けない伝家の宝刀」というのが一般的でした。したがって、あまり注目を集めていませんでした。当時は、自動車、半導体、工作機械などの分野で対欧米の輸出自主規制(VER)を行っていて、農業や繊維に関しては政治的に自由化が難しい分野だったので、別レジームで手厚く保護されていました。そうした規制のない鉄鋼などは反ダンピング税、補助金相殺関税が多用されました。

こういう状況をうけて、ウルグアイ・ラウンドではセーフガード制度の活性化による国際通商体制の健全化をめざし、セーフガード協定が策定されました。その結果、WTO発足後にはセーフガードは以前にも増して援用されるようになりました。
他方、セーフガードの多用、特に基幹産業やセンシティブセクターにかかわる措置の発動は、加盟国間の紛争を引き起こすことになりました。たとえば、2001年の我が国のネギ等セーフガードについては、同年秋の小泉・江沢民会談で、個別案件への言及は「異例」とされながらも、取り上げられています。また翌02年の米国鉄鋼セーフガードは、日本を含め、EC、中国ほか各国の強い反発を招き、報復のための譲許停止(いわゆるリバランス)が、閣僚レベルでの議題になるほどでした。

これらの例が示すように、今日ではセーフガード措置の発動は重要性が増しています。また、ネギ等セーフガードの時は生活に密着していたこともあり、マスコミがよく取り上げたため、「お茶の間」レベルでの注目度も高くなっています。

現行制度のほころび

こうしてセーフガードが注目を集め、また本来の役割を期待されてくると、どうしても現行制度のほころびが目立ってきます。
もともと私は大学で研究生活を送っていたのですが、01年9月より2年間経済産業省において通商政策の立案・遂行に携わりました。着任早々かかわったのが、日中ネギ等農産物セーフガード問題でした。そのセーフガードのWTO整合性についてアドバイスをしながら、果たして日本政府は適正にセーフガードを発動できるのか、と疑問に思いました。当時痛感したのは、実際にセーフガードを発動する時に明確な適用の指針がセーフガード協定の条文からも、先例からも見えてこないということです。

本来WTOの協定とは、紛争解決のパネル・上級委員会において解釈・適用されることを通じてその中身が明らかになってくるものです。ところがセーフガードに関しては、これまで8件の紛争がありましたが、そこからは適正なセーフガードの発動について明確な指針を得ることはできません。
そもそも協定の文言というものは解釈により補足すれば適正に運用されるだろうと期待されるものですが、どうもその程度にもきちんと詰められていないと思われるのです。

いくつか例を挙げますと、セーフガードを発動する時は輸入が増加していないといけないのですが、この増加とは、先例では「直近、突如、急激にして相当」な増加と解釈されています。しかし具体的にどの程度の期間に何%程度という指針はありません。またその輸入によって「重大な損害」を被っていないといけないのですが、いったいどの程度失業率が上がり、どの程度損益が悪化すれば十分なのかわかりません。また、パネル・上級委員会はセーフガード協定が検討を要求する経済指標をいくつか出していて、その全部は悪化していなくてもいいのですが、どの指標の動向を重要視すればいいのかがまたよくわかりません。

とりわけ問題とされているのは因果関係論です。適正なセーフガード発動と認められるためには、輸入増加と「重大な損害」との間に因果関係がなくてはなりません。国内産業への損害は、放漫経営、過剰な設備投資、不景気による需要の縮小などでも起こります。上級委員会は、損害の原因の明確な峻別を要求し、輸入増加以外の原因による損害を含めることを禁止しています。しかし現実には色々な要因が複合して損害が起きているわけで、それを切り分けて判断することは非常に難しいことです。にもかかわらず先例では、上級委員会は単に「要因の峻別を行っていない」と調査当局を批判するのみで、具体的な方法論を示してはいません。いまアメリカ議会はそのことに大きな不満を持っています。

後に、日中ネギ等セーフガード問題が解決し、日本政府はアメリカから鉄鋼セーフガードを発動される立場になりました。以上のこうした事情に鑑みて、今度は攻める立場になってみると、相手の措置の穴を見つけることは非常に楽です。と同時に、協定整合的なセーフガード発動の難しさを改めて痛感しました。

02年8月から荒木一郎氏と始めた研究会では、現行のセーフガード協定の法的な問題点を整理し、その運用実態をあきらかにすることを目的としました。その成果は『WTO体制下のセーフガード』(東洋経済新報社)にまとめました。ドーハ・ラウンドでは輸入救済法といわれているもののうち、反ダンピング税、補助金相殺関税については議題にのぼりましたが、セーフガードの問題は抜け落ちてしまいました。しかしセーフガード協定の改正が必要なことは、もう明らかなことと思います。この研究成果が将来、新しいセーフガード制度を構築するさいの出発点として、日本の政策形成の一助となれば幸いです。

セーフガードの歴史を振り返る

荒木氏:
国立国語研究所は、セーフガードという言葉について「緊急輸入制限」と言い換えることを提案していますが、それだと少し意味が違うような気がします。たとえば核不拡散の文脈で「セーフガード」というと、これは「保障措置」といっていまして、私はこちらの方が訳としては正しいのではないかと思います。それで何を保障しているのかといいますと、国内産業の利益です。輸入の急増によって国内産業に重大な損害を与えたという因果関係が認められた時、損害を防止するために必要な範囲内においてGATT上の義務からの逸脱が許されるということです。GATT条の義務からの逸脱が認められるということと、「輸入を制限する」とイコールではないので若干ニュアンスが違います。しかし、現実の制度の運用としては、関税を上げるか、輸入を制限するかしかありません。だから、セーフガードといえば緊急輸入制限のことだと考えても間違いではないのですが、やはりそう言い切ってしまうのは問題があります。WTO協定の公定訳を作るときに外務省や内閣法制局の人が「セーフガード」というカタカナ語を残したのは、それなりに意味があったと思うのです。

さて、世界的に見て、このような制度がいつ頃からあったかといいますと、(厳密にはそれより少しさかのぼるのですが)おおむね1948年にGATTが発効してからのことです。輸入救済措置としてしばしばひとくくりにされる3つの制度(セーフガード、ダンピング防止税、相殺関税)のなかでは一番新しいものです。一番古いのは補助金に対抗するための相殺関税で、19世紀の半ばにはすでにそのような制度があります。ダンピング防止税という制度は今年ちょうど100周年で、1904年にカナダで初めてダンピング防止法がつくられました。ほかの国が不当に安い値段で物を売ったり、不当な補助金をつけて輸出したりしているのに対抗するために輸入を制限するというのは、ある意味で自然な考え方であり、納得のいく話です。

これらに比べてセーフガードというのは、少し異質です。これは関税譲許(GATTの枠組みのなかで関税を一定の水準に固定してそれ以上引き上げないこと)によってかなり広範に関税を引き下げなければならなくなった時、予期せぬ事情で輸入が急増した場合の救済措置として考えられたものなのです。しかし、関税譲許当時に予期せぬ事情によって輸入が増えたといっても、今まで8回もラウンドがあってどんどん関税が下がってきているので、どの時点からかというのがわかりにくいわけです。セーフガードは関税譲許とは本来不可分の関係なのですが、関税譲許との関係が切れてしまって最初の趣旨からずれてきているのが、制度がわかりにくくなっている根本の原因だと思うのです。

日本とセーフガードとのかかわり

では日本政府はセーフガードとどのようにかかわってきたのでしょうか。

日本がGATTに加盟したのは1955年なので、セーフガードの発動根拠であるGATT19条の制度設計には参加していないわけです。つまり出来上がった制度をそのまま受け入れるしかない状況でした。その当時は、GATT35条の適用問題(新規加盟国に対し、既存諸国はGATT関係を認めないことができる)があり、GATTに加盟したにもかかわらず、欧州諸国に対して権利を主張できませんでした。この状況は60年代まで続きます。

それでは、当時の日本がセーフガードを必要とさせるような経済状況と無縁であったかというと、そんなことはありません。日本とセーフガード制度は根本の所で大きく関わっていたのです。そもそもなぜ日本が35条を適用されたかといえば、欧州は日本からの輸出で自国の市場が攪乱(market disruption)されることをおそれたからです。それは1930年代前半に日本が為替の優位もあって輸出攻勢をし、自国産業に損害を被ったことがあったからです。その時は1934年の日印会商でインドに対する綿製品の輸出自主規制に合意します。これは世界で最初の輸出自主規制といわれていて、実はGATTより前にあった制度でしかも日本がかかわっていたということです。それで日本は市場攪乱をもたらすが、強くでれば自主規制をする国、という相場ができてしまったわけです。自主規制とセーフガードの問題はGATT成立後も繰り返し現れてきます。

日本のGATT加盟時に最も問題になったのは繊維で、これはGATT19条では対応しきれないということで、別レジ-ムが成立し、GATTの枠外で輸入制限の仕組みを作っていくことになります。農産物でも、今度は日本が守る方の立場になりますが、こちらも別レジ-ムになり、結局一番国内的に保護を必要とするような産業はGATTの枠外に置かれるという状況がかなり長く続きました。

この間日本は輸出品目が増えていき、60年代は貿易摩擦が起きますが、日本政府としてはそれを輸出自主規制で対応していきます。輸入国側は本来ならGATT19条によりセーフガードを発動すべき状態だったのに、しなくてすんでしまいました。自主規制といっても二国間の同意のもとでやっているので、GATT11条の数量制限の禁止に違反しているのですが、ほかの国から訴えられないので、白黒つけられない「灰色措置」と呼ばれ、日本は80年代まで「灰色措置」の国でした。

セーフガード協定の策定

1989年からGATTで貿易政策検討制度が始まります。本来はウルグアイ・ラウンド終了後にWTOが出来てから行うことになっていたものを前倒しして行ったもので、GATT加盟各国が自国の貿易政策について批判的に検討するという手続きです。当時の議論を思い出してみると、日本は輸出では灰色措置、輸入では農産物数量制限で、GATTから逸脱しているというイメージでした。このままでいいのかという批判はずっとあって、セーフガード規定も日本による灰色措置によってルールが形骸化しているという批判がありました。

まず東京ラウンド(1973~79年)では、ダンピング防止税、相殺関税に関しては「コード」という一般協定以外の国際ルールをつくることができたのですが、セーフガードに関してはコードをつくることができませんでした。できなかった一番の理由は、ECが、二国間で輸出入数量の取り決めをできるようにしようという、いわば灰色措置の合法化を求めてきたからです。日本はあまり反対しなかったのですが、途上国側が強く反発して、交渉は失敗しました。セーフガード・コード交渉は82年のGATT閣僚会議でも取り上げられましたが、やはりECは選択的適用を主張し、途上国が反発するという展開でまとまりませんでした。

ようやくウルグアイ・ラウンドにおいて、セーフガード協定が策定されました。ECが主張していた選択的適用はいっさい認められず、セーフガード措置は、原産国のいかんを問わず適用されることになりました。しかし、これだけではセーフガードは使いにくいままで、結局灰色措置にいくのではないかという懸念から、MFN(最恵国)原則は維持したまま、それ以外の発動要件を緩和します。すなわち、GATT19条の下では、輸入国のセーフガード発動に対して輸出国は対抗措置を発動できるのですが、それを避けるために、輸入国のほうでほかの品目の関税を引き下げるという、いわゆる「代償」を行っていました。この対抗措置を3年未満は認めないとしたのです。対抗措置のおそれがないのですから、代償を払う必要もなくなりました。たしかにこれでセーフガードは使いやすくなりました。

日本におけるセーフガード制度

ウルグアイ・ラウンドにおいて日本はどういう立場だったかというと、ほとんど輸出国の立場からしか考えていなかったと思います。セーフガードを濫用されないようにするということと、灰色措置が必要な時もあるのだからできれば使える余地を残しておきたい、という考えだったようです。結局灰色措置は残りませんでした。そして95年にWTOが設立します。それからは各国ともセーフガードをよく発動するようになりました。制度を使いやすくするというのが交渉の目的だったのですから、もって瞑すべしということかも知れませんが、先ほどご紹介があったように、実際の運用にはいろいろと問題が出てきています。

ここで国内に目を転じて、日本のセーフガード制度の運用状況はどうかというと、どうもセーフガードを次々と発動していけるようなものではなく、WTOの最低限のルールを満たしているというところだと思います。諸外国に比べて問題なのは、根拠になる法律、調査当局が一本化されていないことです。ですから案件ごとに関係省庁の合同委員会が開かれ、その都度臨時の調査チームがつくられます。しかも日本特有なのが、この調査チームに損害を受けた産業の所管官庁が必ず加わることです。これでは外見上、中立な調査をしたとは思われにくいので、改善する余地があると思います。今の日本のセーフガード制度は、使うことを前提としていない、飾りのようなもののような気がします。調査当局の独立性がきちんと確保されなければ、使える制度にはならないと思います。

質疑応答

Q:

灰色措置に対して、日本はどのような認識だったのでしょうか。

A(荒木氏):

灰色措置について各国から批判されていた当時の日本の反論は、「GATT体制を守るためにやむなくやっている」というものでした。どういうことかというと、米国の自動車問題を例にとりましょう。米国の自動車業界は、日本からの自動車輸入の急増に対しセーフガードの発動を求めたのですが、調査の結果「損害なし」と判断されました。しかし、アメリカの政治的現実はそれで収まるわけはなく、GATTルールをまったく無視したような保護主義的な法律が議会を通りそうな状況で、そんなことになったらGATT体制が崩れてしまう、だからルールぎりぎりのところで輸出をおさえるのだ、という主張です。残念ながら、こうした説明は説得力を持ちませんでした。

いずれにせよ、今はそういう認識ではないと思います。当時は米国がGATT体制から出て行ってしまったら大変という感じだったと思いますが、今のところ米国は、実体面・手続面でよりルールが強化されたWTO体制から出て行こうとはしていません。現在は多角的な貿易体制に対する信認の度合いが格段に増していると思います。

Q:

セーフガードを運用するにあたって、制度と実態を補完するものとして自主規制というものが今も残っているように思うのですが、いかがでしょうか。

A(荒木氏):

実はセーフガード協定は、輸出国側が枠の管理をすることを全く否定しているわけではありません。今の制度でも、たとえばネギのように輸出国が中国1カ国だけで、なおかつ措置が関税ではなく数量制限である場合など、限られた条件内ですが、お互いの合意の上で輸出国が枠の管理権をもつ余地はあります(セーフガード協定11条注1)。これは、ウルグアイ・ラウンドにおける日本の主張が通ったものです。

Q:

貿易をしているとある国の製品が強くなって、自国産業が危なくなるということは必ず起こってくると思うのです。セーフガードは短期的に輸入の急増を抑えればいいのか、もっと長期的に産業の構造調整まで含めた時間を与えるためにあるのか、大きな流れの中でどういう機能を果たすことを期待されているのでしょうか。また、その機能を果たすための条件をちゃんと議論してきたのか、お聞きしたいです。

A(川瀬氏):

構造調整はセーフガード協定前文の目的のなかに含まれています。発動要件にも最初は入っていませんが、セーフガードは第1期4年、第2期4年の最大8年まで延長できるのですが、延長する時はその実施が要件となります。では8年あれば構造調整はできるのかといえば、そのへんは真剣に議論されてはいないと思います。とりあえず、今のセーフガードは、短期的な輸入の急増、たとえばネギがたまたまできすぎてしまったというような場合には対応が可能なシステムです。それ以上のことを考えるのなら、構造調整を義務化するかという問題、本当に期間が8年でいいのかという問題がでてきます。将来WTOで議論すべき問題だと思います。
また、このようにお題目のようになっている構造調整という問題を、日本としてどう考えるかという議論も必要だと思います。アメリカの場合、TAA(Trade Adjustment Assistance)という、政府補助をだして構造調整を進める制度があって、セーフガードと併用もできますし、セーフガードの1つの救済手段としてTAAをとるということを大統領が決定できる仕組みがあります。日本でもネギ問題の時に、産構審が構造調整というのはセーフガードの可否を決定するのに重要な要件であるということを議論し、決議するところまではいったのですが、残念ながら抽象論で止まっているようです。

A(荒木氏):

日本でも、実はセーフガードと構造調整を結びつける考え方は昔からありました。繊維業界からMFA(先ほどお話しした、繊維にだけ適用される別レジームのセーフガード制度)を発動してほしいと20年間いわれ続けながら、結局発動しなかったのですが、かわりに構造調整のための事業(共同設備廃棄など)に助成金をだしています。これは、意図的な政策選択の結果であり、一種のTAAなのですが、こうした政策の必要性について明示的に議論したことはありませんでした。セーフガードとしてとられる救済措置は単に関税引き上げと輸入数量制限だけではない(だからセーフガードを「緊急輸入制限」と言い換えてしまうのはよくないのです)というポリシーを明確に示す必要があったのではないかと思います。

Q:

セーフガードを実際に使うことは難しいことですし、それによって国際通商体制が健全化するのか、疑問に思うのですが。

A(川瀬氏):

私は今、後継プロジェクトとして紛争解決について研究を始めています。その中で、特にアメリカは輸入救済法の判断がことごとくWTOに拒否されて、強い不満を持っています。セーフガードを実際に使うのは難しいことだと思います。GATT時代に通報例では150件あるのですが、アメリカ以外にちゃんとした調査報告書をつくって使おうとした国は殆どありません。またパネルがGATT19条の要件をまともに解釈して判断を下したケースも皆無です。ウルグアイ・ラウンドでは、輸入救済法の反ダンピングと相殺税はある程度規制してもいいという認識のもとに、自主規制をなくす代わりにセーフガードをある程度使えるようにしてバランスをとったわけです。ところが実際には使えないということで、それが紛争解決手段および現行ラウンドに対する消極的姿勢に結びついていると思います。

この議事録はRIETI編集部の責任でまとめたものです。