国家財政：米国に学ぶ教訓／米国税制改革の教訓

米国ではこの巨額の財政赤字に対し迅速な反応がありました。赤字解消に向けリーダーシップをとったのは議会ですが、これは相当長く大変な道のりで、数々の法的措置がとられました。最初の重要なステップは1982年に可決された課税の公平と財政責任法（TEFRA）で、この法律は実質上、1981年に可決された減税を部分的に取り消すものでした。1983年には社会保障年金に問題を生じ、給与税を上げる一方で給付金の伸びを抑制するという措置がとられました。さらに1984年には、法人税の引上げが実施されました。

この3つの措置によって赤字増大の速度を緩めることはできましたが、防衛費増大による歳出増の流れを変えるまでには至らず、議会は進展のなさに苛立ち始めます。そこで登場したのが1985年に可決されたグラム・ラドマン・ホリングス法（GRH法）です。これは赤字削減の目標を設定し、その目標が達成されない場合は自動的に歳出を削減するという相当過激な措置でした。これは結果的には大きな失敗だったことがわかるのですが、それについては後に述べることにします。

GRH法がうまく機能しないことが認識され、1990年、当時のブッシュ大統領と議会は長期的に歳出を削減することで合意し、これは、1990年包括財政調整法の成立によって実現しました。これは裁量的な歳出を抑制し、優遇税制の新設や適用を厳しく制限するもので、きわめて大きな効力を発揮しました。ただ、1990年に米国経済がリセッションに陥ったため、目に見える効果はすぐには現れませんでした。

そこで1993年発足したクリントン政権はさらなる措置が必要と考え、大掛かりな財政赤字削減策を講じます。先に実施された財政赤字削減策が党派を超えた支持を得たのに対し、この1993年包括財政調整法については党派間の違いが際立ち、共和党は全面的に反対にまわりました。その後1997年、今度は共和党のイニシャティブによる財政均衡化策が提示されますが、それまでの赤字削減策と異なり、増税ではなく減税を実施する一方、医療費分野の大幅な歳出抑制を実施しました。米国の財政赤字の推移を振り返ると、1983年に最悪の状態に陥った後やや改善しますが、1990年のリセッションでまた悪化、さらなる措置を促しました。そして1992年以降、それまでに実施されたさまざまな措置と経済成長によって本格的に赤字が削減され、財政は黒字に転じました。その後、米国はまた赤字に陥り、今年度の赤字額はGDP比2%程度になると思われます。赤字を克服したと思ったとたん、規律が失われたのです。先ほど包括財政調整法がいかに効果的であったかというお話をしましたが、ここに至って議会は突如、自分たちで作った法律を実質的に無視しはじめたのです。

1974年に導入された予算決定プロセスは、歳入・歳出目標を掲げて財政均衡をはかろうとする努力の第一歩でしたが、議会はこの姿勢さえも無視しはじめています。2000年の歳出は目標を600億ドル超過、2001年は900億ドルの超過となりました。ほとんど理性が失われたといっていいでしょう。これに加えて2001年は、相当規模の減税が実施されましたが、これは長期的にGDP1%を超える負担となります。さらに9月11日のテロを受けた国防費の増加があります。戦争そのものは100億ドル程度の驚くほど低コストで、GDP比で1～2%以下という史上最低コストの戦争といえます。このことは米国のGDP規模の大きさと効率的な戦争を可能にした戦争テクノロジーの精鋭さを証明するものです。結果的にはきわめて軽いリセッションに終わったわけですが、問題はこの間、防衛費以外の分野の予算についても規律が失われたということです。

米国も日本同様、高齢化と医療費の増加による財政圧迫に面しています。ただし、その影響が出てくるのは2010年以降ですから、米国における高齢化の波は日本よりちょっと遅れてやってくることになります。

米国の財政赤字削減努力における成功と失敗に日本が学ぶべき点があるでしょうか？まず指摘しておきたいのは、米国と日本では憲法に定められる予算決定権限が大きく異なることです。日本は議会民主主義制ですが、米国の制度では、議会により大きな権力が与えられています。大統領は予算案を編成しますが、これは議会に対する提言にすぎず、議会はその提言を無視することができます。大統領は議会に対して拒否権を行使することができますが、それも議会の3分の2以上の議決で覆すことができます。日本の議会民主主義は、憲法の規定によれば予算は国会の承認を必要とします。しかし問題は、予算が国会を通らないと倒閣になりかねず、国会としてはこの強力な手段になかなか訴えようとはしません。その結果、国会は事実上、予算について大した裁量権を行使せず、予算委員会の提言をそのまま受け入れるという状況になっています。これは日本に限らず、議会民主主義制をとるすべての国についていえることですが、財務省が予算編成上大きな権限を持つようになります。

他にも日米間で違いがありますが、日本が米国に比べて不利な点がいくつかあります。日本の高齢化はより早いペースで進んでいますし、日本の財政赤字は、米国がこれまで経験したことのないほど深刻な状態です。金利上昇によって日本が財政危機に陥る危険はまやかしではありません。国債利払い費が急膨脹し税収では支えきれなくなるということが起こりかねません。こういう状況に陥った場合、ほとんどの国は国債ではなく現金を発行しはじめ、その結果待っているのはハイパーインフレです。

日本の銀行危機は米国が経験した信用貯蓄組合(S&L)危機に類似していますが、経済規模に比較した不良債権の規模は日本の方がはるかに大きくなっています。日本の地方政府と中央政府の関係も問題解決を困難なものにしています。日本の地方政府は財政面で中央政府に大きく依存しています。米国では財政緊縮時、州政府への補助金を削減することで連邦政府の歳出を大幅に抑制することができましたが、同じことを日本でするのはむずかしいと思います。

しかし日本が有利な点があります。米国のように巨大な軍隊を支える必要がありません。日本の国民一人あたりの医療費は米国よりはるかに少なくなっています。これはちょっと議論のあるところかもしれませんが、日本の公的年金制度には5年毎に見直すというシステムがあります。あまり大したことはしていないという方もいらっしゃるかと思いますが、少なくとも日本はこの分野で何かをしているのです。米国は何もやっていません。日本は寛大な制度になっている分、削減する余地が大きいと思います。また、日本は、女性労働力という経済成長のための大きな潜在力を持っています。米国では移民も含めて、潜在的労働力はほぼ使いきっている状況です。日本は貯蓄率が高いので財政問題はそれほど深刻ではないという人もいますが、私は同意しません。実際、高い貯蓄率が具体的に何を意味するのかわかりません。日本の国債の買い手がいるということなのかもしれませんが、世界の資本市場は完備されていますから、日本の消費者は日本国債ではなく米国債を買うというかも知れません。いずれにしても、大して重要な要因だとは思いません。

さて以上のことから日本はどういう教訓を学べるでしょうか。財政調整法は財政運営に規律をもたらしました。裁量的支出に上限を設け、賦課方式を導入し、減税するためにはその分他で増税するなど必ず帳尻を合わせることが義務付けられました。これは1998年、米国の財政が初めて黒字化する時点まで、大変うまく機能しました。その後再び規律は乱れてしまうのですが、米国における財政赤字削減の過程を振り返ると、成功するために不可欠な要素がいくつかあることがわかります。まず、赤字はよくないという国民のコンセンサスが必要で、そのコンセンサスは財政支出で景気浮揚させようという動きを封じるほどに強いものでなくてはなりません。実際、米国で最も重要な財政赤字削減策は米国経済が弱体化しているとき、具体的には1982年と1990年に実施されました。米国では、赤字削減を達成するのに16年かかりましたが、明らかに、赤字削減は徐々に、政治的痛みを大きくしすぎない形で進める必要があります。ここで大きな問題は、日本が果たして同様のコンセンサスを形作ることができるかどうかです。私が見るところ、まだそういうコンセンサスは得られていないと思います。財政支出で景気刺激すべきという声もありますし、サプライサイド論、減税要求もあります。米国はこうしたものをすべて断念したのです。米国は専門知識をもつ多くの議会スタッフを擁している点で日本より恵まれていると思います。日本もRIETIやNIRA（総合研究開発機構）のような機関をもっと有効に使うべきです。メディアも重要です。米国の新聞は民主党寄り・共和党寄りというふうに明確に色分けされますが、財政赤字削減については両側の新聞が支持しました。

どういう教訓を取り入れるにしても、日米の憲法の違いに十分配慮しなければなりません。米国の取組みの中には、失敗もありました。先ほど、GRH法について大失敗だったとお話しました。赤字削減の数値目標を設定し、到達できない分は歳出カットするという硬直的なシステムでしたが、歴史から明らかなように財政赤字は景気動向次第で大きく変化します。目標を決めても、その標的自体が動き回るので打ち落とすことができませんでした。結局この自動的に歳出削減するという方法は政治的に許容できないものとなり、GRH法は顧みられなくなりました。元ブッシュ大統領が選挙演説で"Read my lips. No new taxes."と言って、増税の可能性を否定しましたが、これは大きな過ちでした。彼が1992年の大統領選で負けたのは、実際に税金が上がったことよりも約束を守らなかったことの方が大きな要因だと思います。残念ながら現ブッシュ大統領は父親の失敗から学ばなかったようで"Not over my dead body."といって増税はあり得ないと言明しました。おそらく彼もこの約束を反故にしなければならなくなるでしょう。

ここまで、1990年代後半の米国のめざましい経済成長について触れませんでしたが、これは米国の財政赤字を削減する上で十分ではないが必要な条件でした。米国は単にラッキーだったという方もいますが、この好景気をもたらした技術的な要因もあります。規制緩和を推し進め、移民政策によってやる気のある労働者を呼び寄せ、女性の労働参加を推進しました。金融政策も大変巧みでした。これについては、グリーンスパン連邦準備理事会（FRB）議長の功績に負うところが多いと思います。

Q：

改革論議には終わりがないというお話でしたが、米議会では（減税による景気刺激・歳入増加効果を算出する手法として）ダイナミクススコアリングを取り入れようという議論が出てきています。ブッシュ大統領は、自らの減税策が不当に非難されていると感じているようですが、将来的な可能性としてこの手法についてどういう考えをお持ちでしょうか。

Steuerle：

米国ではこのダイナミクススコアリングについての議論がかれこれ20年ほど続いていますが。高い税率は（企業や消費者の）行動を歪め、逆に減税は働く意欲や貯蓄への意欲を高め、その結果、経済は拡大し歳入が増える、したがって減税のコストは下がるという考え方に基づくものです。この理論を支える十分な理由もあります。しかし、政府のアクションはいかなるものであろうと何らかの形で経済に関わっています。減税であろうと増税であろうと、また、歳出削減・歳出増、法的措置のインパクト、いずれも同じです。つまり、ダイナミクススコアリングを一貫性あるかたちで導入しようと思ったら、議会が決定するすべてのアクションについてやらなければなりません。これは現実問題として不可能です。個人的には、民主主義のプロセスとして議会がどういう税を課すか決定すべきだと思います。

Penner：

米国の予算編成のプロセスで注目すべきは、各予算項目について5年から10年という計画対象期間にわたって試算したコストを明示することが法律で義務付けられていることです。ただ、こうしたコストを試算するうえでマクロ経済的な前提条件を仮定しなければなりません。毎年、米議会予算局がマクロ経済指標の予測値リストを議会に提出しますが、その中には消費者物価指数、経済成長率を始めとするおびただしい数の指標が含まれています。アナリストはこうした指標をもとに政策コストを算出するわけですが、その混沌とした状況を想像してみてください。仮に20人のアナリストがいて同じコストを試算するとしましょう。それぞれが別々のマクロ経済指標の予測値を使うとしたらどうなるでしょう。たとえば期間をどこで区切るか、5年なのか10年なのかによって償却も税負担もまるで違ってくるのです。他にもいくらでも例は挙げられますが、要するに、現実問題としては不可能だと思います。

Q：

米国と日本では状況が異なります。日本の財政赤字は国民の貯蓄によって支えられているのに対し、米国の財政赤字は外国からの借入れによるものです。この違いによって政策対応は異なるものになるべきなのでしょうか。2つ目の質問は、日本の消費税引上げについてです。いずれ消費税は今の5%から10%か15%ぐらいに引上げられるべきと、ほとんどの日本国民は考えていると思います。問題はタイミングですが、いつどういう状況のもとに実施すべきでしょうか。

Penner：

1つ目の質問に関してですが、貯蓄がどこからくるかということはあまり重要な問題ではないと思います。財政赤字がある一定の限度を超えると危機的な状況に陥りますが、日本はその状況に近づいていると思います。ここで危機的な状況というのは、国の借金が膨れ上がって金利負担が急増し、もはやそれを補うのに十分なほど税金を引上げるのは政治的に不可能な状態のことですが、事態は急速に悪化します。そのたどり着く先はハイパーインフレの危機です。これは算数の問題でどれだけ貯蓄があるかということとは関係ありません。

Steuerle：

高齢化は予算上きわめて大きな問題ですが、より大きな経済の枠組みのなかで見ると労働人口の大幅な減少が持続不可能な問題です。高齢化や労働人口減少という問題に対応するより広範な政策の1つとして消費税引上げは必要な手立てだと思います。

Penner：

短期的な側面も大事です。現時点で日本が直面している最大のマクロ経済問題はデフレです。デフレ状況で貯蓄の最も有効な活用法は、資産に投資したりせず、ただ貯めておいて、そのお金の購買力が上がるのを待っていることです。そういう意味でデフレは極めて破壊的です。日本国内で消費税を引上げるかわりに所得税を引き下げ税収をニュートラルにするという提言がなされていますが、これは訴えるところのある提言だと思います。物価を少し押し上げてインフレを呼び起こす効果があると思います。

Q：

数カ月ごとに数%ずつ引上げるという条件つきで消費税を下げるべきとマーティン・フェルドスタイン氏がいっていますが、これは短期的に消費を刺激するのでなかなかいいアイデアではないかと思います。一度下げた消費税を再び引上げるのは不可能だという人もいますが、中には理解を示す政治家もいるので私は可能だと思います。

Q：

財政赤字削減を進めるうえでコンセンサスを形成することが重要だとのお話でしたが、それは政治指導者間のコンセンサスでしょうか、それとも一般国民のコンセンサスでしょうか。

Penner：

両方だと思います。米国の場合は、もっとも重要なコンセンサスは主要な政治家間のコンセンサスで、そういう有能な議会のメンバーがいたということです。彼らが一般国民の直感的な感覚に、予算には限りがあること、際限なく借金をしつづけることはできないことを訴えたのです。

Q：

日本でも、指導的な立場にある政治家の間では長期的な財政赤字の危険性についてのコンセンサスは形成されていると思いますが。

Penner：

そうであれば幸いです。個人的にはコンセンサスができているとは思えませんが。米国におけるコンセンサスを誇張するつもりはありません。実際、増税がいいのか歳出カットがいいのかなど、大変な論争がありました。どうにかしなければいけないというコンセンサスはありました。でも簡単な作業ではありませんでした。そういう意味で、有能な議員がいて幸運だったといっているのです。

Q：

米国予算には（一般会計にあたる）オンバジェットと（社会保証基金のような）オフバジェットがありますが、日本にはこうした区分けはありません。このような区分けがあることはいいのか悪いのか、米国でもいろいろな意見があるようですが、どのようにお考えですか。

Penner：

私は古い考え方かもしれませんが、1つの統合された予算の方が好ましいと思います。オフバジェットのある事業の収支が黒字で予算が余っていても他の用途に使えないというのはよしとしても、赤字の場合、なかなか表面化しないとなると、問題だと思います。ヨーロッパの社会保障制度にしても、予算全般に関する懸念が引き金となって改革が進みました。米国では残念ながら社会保障基金がいつ空っぽになるかということに焦点があてられています。そのタイミングはだいたい2030年頃ですが、実際の問題はもっと早くやってくるわけです。国民をミスリードするような社会保障基金のようなものは初めからないほうが良かったと思います。