政策シンポジウム他

難航するWTO新ラウンドの打開に向けて-多角的通商体制の基本課題と我が国の進路-

イベント概要

  • 日時:2005年7月22日(金) 9:30-18:25
  • 会場:霞が関東京會舘 ロイヤルルーム (東京都千代田区霞が関3-2-5霞が関ビル34階)
  • 開催言語:日本語⇔英語(同時通訳あり)
  • RIETIは、2005年7月22日終日、東京、霞が関東京會館において政策シンポジウム「難航するWTO新ラウンドの打開に向けて:多角的通商体制の基本課題と我が国の進路」を開催した。難航するWTO新ラウンドの打開を目指して、1)多角主義と地域主義との関係、2)WTO機構の強化、3)通商政策決定の国内プロセス、4)WTOとグローバル・ガバナンスという基本課題について、国際経済学、国際政治学、国際法学の専門家による学際的な検討がなされ、我が国の新ラウンドでの基本姿勢と貢献のあり方について議論が行われた。

    セッション3:「米国の通商政治過程とドーハ・ラウンド:両立は可能か?」

    まずI.M.デスラー米メリーランド大学公共政策大学院教授から「米国の通商政治過程とドーハ・ラウンド:両立は可能か?」と題して以下の発表がなされた。

    1. 本報告の基本的問題関心は、現在のアメリカの通商政治の状況がドーハ・ラウンド協定の成功裏の締結を可能とするものか否かという点である。まずドーハ・ラウンドとの関係においてアメリカの通商政治が現在いかなる状況にあるかということについては、つい先日ドーハ・ラウンドを含む通商協定締結のための大統領貿易促進権限(TPA)の期限が2005年の7月1日から2007年まで2年間延長されたことが重要である。ただしこの貿易促進権限の延長は議会本会議の投票を通さずいわば秘密裏になされたもので、延長それ自体はおそらく喜ばしいニュースといえるものの、これまでのラウンドにおける進展の吟味や討議の機会を欠くものであったという点は注意を要する。いずれにせよ大統領の権限が2年間延長されたわけであるが、交渉の結果が事前に議会に報告される必要があることを差し引けば、その実質的な期限は2007年3月のはじめ頃までということになる。
    2. ケネディー・ラウンド以来アメリカの国内法上の期限が国際的な貿易交渉の期限として実質的に機能してきた。そこで問題は2007年の初頭がドーハ・ラウンドの期限として現実的なものか否かという点であるが、もしそうでないとすればアメリカは再び貿易促進権限を延長する法案の可決を要することになる。しかしそのような期限の存在を仮定するとして、そもそもアメリカの通商政治にドーハ・ラウンドの成功を支持する見込みはあるのか。
    3. 1980年代以来、アメリカの通商政治において3つの重大な変化が生じたものと考えられる。すなわち、第1に伝統的な保護主義がアメリカの工業化以来最も脆弱なものとなっていること。そして第2に、労働問題や環境問題といった社会問題が通商政策をめぐる議論においてかつてないほど重要化していること。そして最後に、それ自体は通商政策に起因するものではないものの、党派間の敵対関係が極めて増大しているということ。
    4. まず以上の3点のうち最も重要度が低いと考えられる第2番目の労働や環境等の社会問題については、たとえば中米FTA(CAFTA)の議論における労働基準をめぐる党派間の意見対立といった例が挙げられる。ただし、労働基準の問題がドーハ・ラウンドの議題に含まれていないこと、またカンクン以降環境問題について残された議題が極めて限定的なものであること、そしてアメリカの国際政治において民主党がこれら問題について強く主張してきたのは二国間のFTAの文脈に限定されてきたといったことから、労働や環境に関する問題がそれ自体としてドーハ協定へのアメリカの参加の重大な問題あるいは重大な障害になるとは考えがたい。
    5. 次に保護主義が衰退したとの指摘は、CAFTAにおける砂糖産業をめぐる議論等をみるに受け入れがたいものと思われるかもしれないが、たとえば同様に巨額の貿易赤字が顕在化した1980年代と95年以降を比較すると、前者の期間においては繊維、靴、鉄鋼、自動車、工作機械、半導体等多くの産品について新たな保護が与えられあるいは要求されたのに対して、過去10年間の新たな保護は唯一鉄鋼に関するもののみである。ではなぜ保護主義が衰退したのかといえば、その答えはグローバリゼーションということである。簡単な数字をあげれば1970年から2000年の30年の間にGDPに対する物品貿易の割合が0.09%から0.29%へと約3倍増加している。つまり製造業者は貿易に依存すればするほどグローバル化され、そのことによりさらに貿易への依存が促進されるというわけである。この点で特に興味深いのがアメリカ繊維産業の例である。伝統的に最も保護主義的であった同産業も今日ではその大部分がCAFTAの支持に回っている。
    6. 保護主義という貿易自由化の主要な障壁が脆弱化しているとすれば、なぜ通商政治が容易なものとならないのか。その要因としては、砂糖や綿花といった断固とした保護主義の要塞が存在すること、多くのアメリカ産業が現在の貿易環境に満足しており、またその他の産業もブラジルやインド等途上国の出方をうかがっていること、そして社会的問題をめぐる論争により特にアメリカ議会の民主党員の間で貿易への支持が損なわれていることといった点が指摘できる。しかし、通商政治における困難の最も重要な要因は以下に述べる史上類をみない党派間の敵対関係という問題である。
    7. CAFTAを支持するか否かを問う世論調査においては民主党員と共和党員との間に統計上有意な相違が存在しないのに対して、CAFTAをめぐる議会の投票結果において両党派間の重大な意見対立は明らかである。つまり穏当な公衆と2極化するエリートとでも称されるべき広範な政治的構造変動がみてとれるわけである。
    8. 1969年から1970年のアメリカ議会におけるイデオロギー分布をみるとかなり多くの中間層が存在し、イデオロギー間の交渉やコミュニケーションを可能とするスペクトラムが存在したことがみてとれる。一方、30年後の1999年から2000年においてはほんのわずかな中間層しか存在せず、基本的に両党派の間にイデオロギー上の重複部分は存在しない。かかる所見が貿易について必ずしも完全に適合するわけではないが、かかるイデオロギー上の分裂は政策決定が院内の委員会ではなく党内部で行われるという傾向を意味するものと考えられる。
    9. WTOからの脱退の是非に関する投票結果からも明らかであるとおり、貿易について党派間の分裂はそれほど極端なものではない。しかし、2001年の大統領貿易促進権限に関する投票過程および2005年のCAFTAの取り扱いにみられるとおり、下院の歳入委員会の過程は極端な2極化傾向にある。CAFTAが可決されるとしても2001年の大統領貿易促進期限と同様の僅差で可決されることが予想される。
    10. そこでドーハ・ラウンドに関して以上の通商政治パターンを打ち破ることができるかどうかという問題であるが、その可能性を示す根拠として以下の3点が考えられる。まず第1に、CAFTAの帰結によっては、より超党派的な取組みへの回帰が必要となるかもしれないということ。第2に、歴史的にみて貧困国との間のFTAよりもGATT/WTOで交渉されるグローバルな協定の方がアメリカ議会にとって実現が容易であったということ。そして第3に、超党派的に人望がありブッシュ大統領とも関係が深いロバート・ポートマンがアメリカ通商代表に就任したということ。
    11. 長期的な観点からアメリカの貿易政策にとって最善の政策であると考えるのは、私が「新ソーシャル・コンパクト」と称するもので、完全な自由化の実現と、グローバリゼーションによる敗者に対する寛大な援助プログラムを組み合わせるという政策である。国際経済研究所(IIE)における研究によれば現在までの自由化およびさらなる自由化によってアメリカに年間1兆5000億ドルの利益がもたらされる一方、その他の研究によれば自由化によって多くの人々が損失を被り、自由化の利益が不均等に分配されていることが指摘される。そのためより多くの人々がグローバル経済における競争に適応できるようすべての離職者に対する大規模なプログラムが必要性である。
    12. 最後に、ドーハ・ラウンドにおいて完全な解決を実現することはコスト的にも、また党派間の敵対意識の観点からも不可能であるが、最大限の野心的な成果を追求すること、すなわち途上国を支援しながら同時にアメリカにとっても真の利益となるよう貿易を拡大し、また「新ソーシャル・コンパクト」へ向けて前進することが必要である。そしてそれこそがドーハ・ラウンドにおける双方両得の解決策("win-win solution")であると考える。

    以上の発表に対してまず荒木一郎横浜国立大学大学院国際社会科学研究科教授から以下のコメントがなされた。

    1. デスラー教授の指摘にあった、伝統的な保護主義の衰退、労働基準や環境基準等の社会的問題の重要化、議会における政党間の対立の激化といったアメリカの通商政策上の変化と同様の変化が日本においても生じているか否かについて考察する。
    2. まず第1に伝統的保護主義の観点について、日本では保護主義といえば伝統的に農業ということになるわけであるが、ドーハ・ラウンドへ向けた日本の政策からも、また2001年の農産物関係のセーフガード措置発動の動きからも、農業保護主義はむしろ強くなっているように見受けられる。
    3. 次に社会的問題について、少なくとも通商問題との関係で労働基準や環境基準の問題が大きく取り上げられることはほとんどない。
    4. 最後に政党間の対立について、確かに日本においても政党間の対立が激化し、それが政治過程に影響を持つようにも思われるが、通商問題に関する限り政党間の対立が日本の通商政策に影響を及ぼしているとは思われない。
    5. 結論として、米国とは異なり、日本の通商政策が過去10年の間に大きく変化したとは思われない。

    次に内山融東京大学大学院総合文化研究科助教授から以下のコメントがなされた。

    1. 共和党―民主党間の分裂の深化の問題について、中位投票者理論("median voter theory")によれば、政党は有権者の選好に近い政策を採用し、両政党の政策は近似のものになることが指摘されるが、近年のアメリカにおける政党間の分裂はいかにして生じたのか。
    2. 「新ソーシャル・コンパクト」について、両陣営の総意はいかなる条件下において実現されるのか。私見としては政治指導者の果たす役割が決定的であると考えるが、この点についてどう考えるか。またコンパクトの成功の蓋然性に影響を与えるその他要因は考え得るか。
    3. レントシーキング活動の問題から、かかるプログラムには必然的に非効率性の問題が伴う。このような公的資金の無駄遣いを回避するためにはなにが必要であると考えるか。

    さらに松本健公正貿易センター特別顧問・有限会社KMインターナショナル・アソシエイツ代表取締役から以下のコメントがなされた。

    1. アメリカの保護主義が衰退しているとの指摘があったが、アメリカの保護主義の最も有効な手段たるアンチ・ダンピング法の運用やドーハ・ラウンドにおけるそのルール交渉に対するアメリカの態度、立場からはアメリカの保護主義が衰退しているようには見受けられない。
    2. 外国の不公正な貿易措置によって日本企業が損害を被っている場合に、民間企業からの申請によって日本政府が調査を行い、必要であればWTOやFTA等の国際協定の紛争処理手続への申立てを可能とするという日本国内における不公正貿易申立制度の早急な整備が望まれる。
    3. 日本としてアメリカとの経済的な関係を現在以上に強化する意味で、日米FTAの交渉を真剣に検討する時期が来ていると考えるが、この点についてどう考えるか。

    以上のコメントに対してI.M.デスラー米メリーランド大学公共政策大学院教授から以下の回答がなされた。

    1. 荒木教授のコメントについては基本的に反対しない。ただし同教授は日本における保護主義を100%農業の問題として論じているが、農業以外の分野においては保護主義の衰退という傾向があるのではないか。
    2. いかなる状況下において「新ソーシャル・コンパクト」が実現されるかという内山教授の質問について、グローバリゼーションへの対応としては中道を行くことがアメリカにとって論理的であると考えるが、指導力と支援の認識、すなわち両陣営が自らが欲するものを得るためには他者が欲するものを与えなければならないのだという認識が存在することが特に重要であると考える。また同教授による政府プログラムに伴う非効率性をいかに回避すべきかという質問については、まず再訓練がかなり非効率なものであることは認識しており、むしろ労働者がより少ない賃金で新たな職に就くことを促進する賃金保険のようなプログラムが望ましいと考える。同様に企業による再訓練の推奨にも懐疑的で、また現行貿易調整支援(TAA)プログラムの前提として貿易によって職を失ったことの証明を課することも1つの非効率性として排除されるべきだと考える。最後に同教授による中位投票者理論に関連した質問についてであるが、この点1970年代以降のアメリカ政治において以下の2つの変化が生じたことが指摘できる。まず第1に、それぞれの党派内でイデオロギー上の同質化が進行したこと。そして第2に、最高裁判決により10年毎に選挙区割の見直しが要請されるようになったということ。かかる選挙区の再編の機会を利用して「安定的な共和党の選挙区」あるいは「安定的な民主党の選挙区」の形成が画策され、選挙戦の焦点が党派間の争いから党内部つまり予備選挙へと推移してきた。予備選挙に投票する人は最も保守的あるいは最もリベラルな人たちであるから、かかる状況において対応すべき中位投票者は保守的な共和党員かリベラルな民主党員になるというわけである。
    3. アンチダンピングに関する松本特別顧問の指摘はまさに本報告のアキレス腱をつくもので、確かにアンチダンピング政策については1980年以降いかなる変化も生じていない。アンチダンピング税の適用対象の大部分が鉄鋼産業等の衰退産業であることに鑑みればけして貿易に対する重大な制限というわけではないが、アンチダンピング法がこれほどの政治的支持を得ていることは政治的なミステリーで、ドーハ・ラウンドにおいてアンチダンピングに関してなんらかの譲歩が可能となれば大きな利益につながるものと考えられる。同顧問による日米FTAに関する質問について、農業を含む日米FTAには強く賛成する。この点アメリカ-韓国間のFTA交渉の開始がいかなる影響をもたらすかが興味深い。日米貿易協定に関しては、以前は日本の目に見えない貿易障壁が問題となって米国側が積極的にならなかったが、現在はむしろ日本側にとって農業が大きな問題となっているように思われる。

    会場から以下の質問がなされた。

    1. 農業交渉に関して残存する問題のうち最も重要であるのがアメリカ農業法における価格変動型支払い("counter-cyclical payment")であると考えるが、この点で問題となるのが、アメリカ農業法の期限が2007年まで有効であるので、ファスト・トラックの期限切れのタイミングにおいてはアメリカの次期農業法の見通しがつかないということである。そのような段階で議会が農業法を作成するので、アメリカ連邦政府は当該問題について合意が不可能であるように思われるが、この点いかに考えるか。
    2. 最近問題となっているアウトソーシングについては、それが結局ブルーカラーではなくホワイトカラーに影響を与えるといった点で、従来の保護主義の問題とは性質がかなり異なるように思われる。この問題についても伝統的な保護主義と同様に考えてよいのか、また違うものであるとすればどのようにとらえていけばよいのか。
    3. 途上国による主要食料("staple food")の生産に関する特別の措置の要求は、主要食料の生産を換金作物の生産に変えてきたという植民地時代以来の負の遺産に対する、根拠のある反論、要求となってきたように思われる。アメリカの農業コミュニティにこのような要求に応える用意があるのか。
    4. 伝統的な保護主義が脆弱になってきているとの指摘があったが、対中貿易赤字が増大し、産業セクターから非常に大きな問題が提起されている状況下で本当にそのような指摘が妥当するのか。また双方両得の解決策("win-win solution")の指摘に関して、アフリカ等を例にとった場合既に80年代にIMFや世界銀行のもと譲歩するだけ譲歩してしまったという状況にあると考えられるが、そのような状況下においていかに双方両得の解決が実現されるのか。逆にアメリカが農業補助金を削減し、それを途上国の発展に対する真の援助に用いるとすればそれこそまさに双方両得の解決であるように思われるが、その点どう考えるか。

    以上の質問に対してI.M.デスラー米メリーランド大学公共政策大学院教授から以下の回答がなされた。

    1. まず農業に関する問題について。実効的なドーハ協定の実現のためには、2006年あるいは2007年の農業法が補助金の削減、政府の援助の削減という方向に向かうべき必要があることは間違いなく、その実現の可能性の一部はアメリカ政府がドーハ・ラウンドにおいて代わりに何を得るかという点にかかっている。2002年の農業法については大統領貿易促進権限の投票や上院選といった要因が作用し補助金の増大に帰結したが、次期農業法についてはより好ましい政治状況のもと作成されることが望まれる。その実現の政策手段として興味深いのは農業法の一部をファスト・トラック法の適用を受ける通商協定法案に書き込むことができるかという問題である。これは法的に不可能ではないが、それが政治的に可能か否かについては再びアメリカが代わりに何を得るのかという問題に帰結すると考えられる。
    2. アウトソーシングに関する質問については、まず反アウトソーシングの議論に関する問題点として、具体的にいかにそれを規制するかの方法をみつけだすことが極めて困難であるということがある。一方、たとえば医療費削減のためのアウトソーシングも医療過誤保険に関する懸念から実は実現不可能となるといったように、アウトソーシングにも当然の限界がある。
    3. 途上国はIMFや世界銀行のもと既に可能な限りの譲歩を果たしてしまったのではないかという質問については、確かにIMFが発展途上国から一方的な貿易自由化を引き出してきた、また一部の途上国が80年代、90年代に政策問題として貿易自由化を進めてきたということはあるかもしれない。しかし、実際に途上国の貿易障壁をみると依然として先進工業諸国に比べはるかに高く、また途上国相互間において特に有効であるという問題がある。そのため、貿易交渉において途上国自らの利益のために提供可能な削減があると考えている。
    4. 中国に関する質問は当然重要なものであるが、まず為替レートの問題については現在の中国の為替レートは低すぎるとの証拠もあり、それに対する批判には一定の正当性があるように思われる。その他の点で近年のアメリカ政治において中国に関するちょっとした嵐が巻き起こっていること、そしてそこに一定の保護主義やナショナリズムが含まれていることは確かである。ただし繊維の問題については、多国間繊維取極(MFA)が終了しそれを復活される真剣な試みもなされなかったこと、そして実際には中国との間に輸入の一部を制限することを認める合意があって、アメリカの措置のほとんどはその合意に適合するものであるといったことから、新たな保護主義の問題であるとは考えられない。