ノンテクニカルサマリー

学校統廃合の意思決定における非効率性について

執筆者 田中 隆一(ファカルティフェロー)/ウィース・エリック(東京大学)
研究プロジェクト 大規模行政データを活用した教育政策効果のミクロ実証分析
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このノンテクニカルサマリーは、分析結果を踏まえつつ、政策的含意を中心に大胆に記述したもので、DP・PDPの一部分ではありません。分析内容の詳細はDP・PDP本文をお読みください。また、ここに述べられている見解は執筆者個人の責任で発表するものであり、所属する組織および(独)経済産業研究所としての見解を示すものではありません。

政策評価プログラム(第五期:2020〜2023年度)
「大規模行政データを活用した教育政策効果のミクロ実証分析」プロジェクト

多くの先進国では、公立の小中学校が学区内の全家庭に提供されている。これらの学校教育は税金で賄われ、ほぼ無償で提供されることが多いため、典型的な地域公共財の一形態である。地域公共財としての学校教育の提供において、学校の規模は家庭の福祉だけでなく、学校運営にかかるコストも重要である。学校の規模は、生徒の教育成果や学校や学区の異質性の度合いに関係する。また、規模経済が存在する場合、学校教育の経済効率の最も重要な決定要因の一つである。したがって、最適な学校規模は、大規模な学校や学区のコストと便益のバランスをとる必要がある。

人口減少の局面では、学校の規模が小さくなる傾向がある。このような場合、適正な学校規模を維持するための政策として、学校の閉鎖や統廃合が考えられる。しかし、公立学校の閉鎖は、閉鎖される学区の家庭に負担を強いるのが普通であるため、困難に直面する。閉校によるコストや福祉の低下を上回る社会的便益がある場合でも、閉校地区の家族の政治的反対が閉校や統合の実施を妨げる。学校閉鎖の決定は、学校を管理する市町村レベルまたは同等の管轄区域で行われるが、効率的な学校閉鎖の実施は困難である。1つの自治体が多くのスクールゾーンを決定するため、閉鎖コストは局所的だが、便益は自治体全体に拡散する。また、学校に通う子供のいない家庭が、学校閉鎖の決定を含む地域政策に影響を与える。その結果、実際の廃校や統廃合のレベルは非常に非効率的なものになりかねない。

本論文では、こうした非効率性の問題が、学校閉鎖の決定の文脈においてどのように深刻であるかを研究する。まず、学区と廃校の意思決定に関する簡単なモデルを構築する。学齢期の子供を一人持つ個人が平面上に分布し、現在の居住地に基づいて地域の一校に割り当てられる経済を考える。そして、学校統廃合の受け入れについて分析する。このモデルでは、学校統廃合による通学時間の増加が受入意欲を決定する上で重要な役割を果たす。移動時間の増加による不経済を補うことで、次の近い学校への学校統合を個人が受け入れるために、どれだけの補助金が必要かを分析する。この補助金は、学校統廃合を受け入れる意思の指標となる。

この理論モデルを用いて、現在通学している学校の隣の学校への統廃合を受け入れる意思(WTA)の決定要因を推定し、モデルのパラメータを算出する。WTAの測定には、日本全国から無作為抽出した小中学校の子どもを持つ保護者約1万人を対象に独自の調査を実施した。この調査では、「児童手当がいくら増えたら学校の統廃合を受け入れるか」を尋ねている。さらに、回答者の郵便番号を聞くことで、回答者の子どもが通う学校をかなり特定することができる。次に、WTAを統廃合による通学距離の増加と、もう一つの子ども・世帯の特性で回帰したモデルパラメータを推定する。その結果、次に近い学校までの距離が長いほど、受入意欲が高まることがわかった。推定された係数は、距離が1km増加すると、月間の受入意向が2,290円増加し、年間では27,480円増加することを意味する(表1の第1列の結果を参照)。

表1:近隣学校への統廃合を受け⼊れるために必要な児童⼿当の増額分の決定要因
表1:近隣学校への統廃合を受け⼊れるために必要な児童⼿当の増額分の決定要因
注:近隣学校への統廃合を受け入れるために必要な児童手当の増額分(Willingness to Accept)を被説明変数とする重回帰モデルの推定結果。その他の共変量は所得の対数値、婚姻ダミー、子供の年齢、回答者の年齢。( )内の数字は標準誤差。*p<0.1; **p<0.05; ***p<0.01

次に、学校支出や教員数に関する市区町村のパネルデータを用いて、学校統廃合による節約額を推計する。実際の学校統廃合が市町村の支出に与える影響を、学校数・支出パネルデータを用いて検証する。我々は、学校が閉鎖された場合、どれだけの費用が節約されるのか、また、どのレベルの政府がこの節約から利益を得るのかという2つの疑問に答えようとしている。パネルデータによる回帰分析およびイベント・スタディを通じて、節約額の多くは学級減によるものであり、その約半分は市町村レベルではなく都道府県レベルで節約されていることが分かった。これらの結果は、非効率的な意思決定によって学校の閉鎖が遅れる可能性がある特定のメカニズムを示唆している。廃校になった場合、都道府県は、それまで廃校を運営していた2人の管理職と、統廃合後に統合できる40人以下の学級数に相当する学級担任の人数の予算をすぐに享受することができる。廃校を担当する自治体は、統合後の校舎を改修する必要があるため、多額の調整費を負担することになる。こうした調整コストは、県の予算節減が内部化されていれば有益であったかもしれない合併を、市町村が回避する結果になりかねない。