中国におけるデジタルプラットフォーム事業者の規制強化―独占禁止法を中心に―

貿易投資プログラム（第五期：2020〜2023年度）
「現代国際通商・投資システムの総合的研究（第V期）」プロジェクト

2020年12月、中国共産党中央政治局会議及び中央経済工作会議が「独占禁止を強化し、資本の無秩序な拡張を防止する」との重点政策を打ち出して以来、アリババ、テンセント等、従来、中国において独占禁止法（以下「独禁法」という。）執行の対象とならない「聖域」とも目されてきたデジタルプラットフォーム事業者を中心に活発な同法規制が展開されている。具体的には、2021年4月10日、ネット通販プラットフォーム最大手アリババが出店者に対し競合プラットフォームへ出店を禁止（いわゆる「二者択一」強制）していたとして、約182億元（約3,044億円）の行政制裁金を課す処分が下された。さらに同7月、テンセント傘下のゲームライブ動画配信プラットフォーム大手2社（虎牙・闘魚）の企業結合が禁止されただけでなく、テンセントによる2016年の競合音楽配信事業者の買収が未届出で実施され、かつ競争制限効果があったとして、50万元（約850万円）の行政制裁金が課され、音楽著作権の独占ライセンス契約の解除も命ぜられた。本稿は、独禁法規制強化の背景と規制事例を検討し、同様の現象が進行する日米欧との比較で中国がどのような特徴を有しているか浮き彫りにするとともに、中国の他分野での規制強化との違いについても併せて分析した。

本稿で得られた知見をまとめれば、以下の通りである。

Ⅱでは、デジタルプラットフォーム事業者に対する規制強化の流れを概観し、その背景にどのような要因が作用していたのか検討した。2020年10月24日、アリババ創業者である馬雲（ジャック・マー）氏が、上海の金融関係シンポジウムの講演の中で、政府の時代遅れの金融規制を批判したことが、独禁法規制を含めた情報技術（IT）企業に対する各種規制強化に至るきっかけとなったと紹介されることが多い。しかし、本稿では、今回の規制強化の直接のきっかけとなったのは、2020年4月の中国版ツイッター・微博（ウェイボ）によるアリババ集団のTモール総裁・蒋凡氏の不倫スキャンダルもみ消し事件であったと推論した。同事件以前は、イノベーション促進や国際競争力向上の観点から、デジタルプラットフォーム事業者に対する規制を押しとどめる勢力が存在しただけでなく、党中央宣伝部等、従来、IT企業を情報収集や情報統制にとって有用な協力相手と考えてきた勢力も、これに賛同していたものと推測される。そのため、独禁法執行を担当する国家市場監督管理総局は、独禁法規制に対する強い要請にもかかわらず、デジタルプラットフォーム事業者に対する規制に踏み切れなかったと考えられる。これに対し同事件以降は、IT企業がメディアを支配し、共産党の専権事項である世論工作の領域にまで踏み込んできたとの懸念を深め、党・国務院内部でアリババ、テンセント等に対する独禁法規制を押しとどめるよう作用していた従来の政治力学が大きく変わり、これが2020年12月の「独占禁止の強化と資本の無秩序な拡張防止」の重点任務化、そして現在の独禁法を含む規制強化につながったと考えられる。

Ⅲでは、2021年2月7日公表の「プラットフォーム経済分野に関する独占禁止ガイドライン」によって、いかなる法執行方針が示されたか紹介した。第1に、本指針は、中国独禁法の規制する行為類型毎にプラットフォーム経済分野の特徴を念頭に置いた考慮要因を網羅的に整理しており、従来の規定や法改正案と比べてもプラットフォーム経済分野に関する研究・議論が進展した跡が見られる。日米欧においても、プラットフォーム経済分野の特徴に応じた競争法関連の立法や部分的なガイドラインの制定の動きはみられるが、同分野を全体的にカバーするガイドライン等を制定するには至っていない。そうした主要各国の状況と比べれば、中国における本指針の制定は、世界的にも最先端の動きであると評価できる。第2に、本指針は、プラットフォーム経済分野の企業結合審査を機能不全に陥らせていた可変持分事業体（VIE）スキームが同審査の対象となることを明示し、同スキームを用いた企業結合の届出を促す姿勢を打ち出した。既にこの方針に沿うようにネット分野の事業者による未届出の企業結合実施（ガンジャンピング）に対する処分は急増している。

Ⅳでは、デジタルプラットフォーム事業者に対する独禁法規制の具体的事例を紹介し、日米欧における対応する規制との比較で中国がどのような傾向及び特徴を有しているか分析した。中国におけるデジタルプラットフォーム事業者に対する独禁法規制は、同事業者を廃業に追い込むとか国有化するといった意図で進められているわけではなく、あくまで各事業者の競争機会を保護し、公正な競争環境を確保するために進められている。同法の規制強化により短期的に従来、独占利潤を享受していた巨大企業の利潤が競争市場における水準に落ち着き、投資意欲が減退する等の影響はあろうが、長期的にはむしろ市場における新規参入を活発にし、イノベーションを促進する効果が期待できる。こうした規制強化は、日欧米で進行中の共通の現象であり、デジタルプラットフォーム市場は、規模の経済、間接ネットワーク効果、データ蓄積・利用による好循環といった複数の要因の相互作用により「勝者総取り（winner takes all）」になりやすいという特徴に照らせば、中国における規制強化も当然の流れと理解できる。むしろ、中国独禁当局である国家市場監督管理総局は、欧米でも取り沙汰されている企業分割を避けるなど一見した印象よりも謙抑的に法運用しており、起業意欲やイノベーションに対する悪影響を最小化するよう努めていると見られる。

Ⅴでは、独禁法以外の法令に基づくデジタルプラットフォーム事業者に対する規制例、特に滴滴（Didi）に対するネットワーク安全審査を紹介し、独禁法規制との異同を分析した。同安全審査は、米中対立の文脈における米国上場によるデータ国外流出のリスクを背景としており、独禁法規制強化とは大きくその背景事情が異なり（図表参照）、当局の規制姿勢も大きく異なる。

Ⅵでは、独禁法当局の格上げと法改正の動向を紹介するとともに、以上の分析を整理し、そこから示唆を導出し、今後を展望した。本稿の分析により、中国共産党・政府とプラットフォーム事業者は、従来想定されていたような密接な協力関係だけに立っているわけではなく、両者間に世論操作等、政治的にセンシティブな側面に関し、深刻な利害対立も存在することが明らかとなった。他方で、2021年を通じて進行した後者に対する独禁法規制の強化にも関わらず、密接な協力関係の土台となっていたイノベーション促進及び国際競争力の増強の政策目標は完全に否定されたわけではない。こうした党・政府とプラットフォーム事業者の間の複雑な関係について正確に理解することは、今後、WTO電子商取引有志国会合交渉における中国の立ち位置を分析し、予測する上でも重要な基礎作業となる。また、独禁法規制では、競争の促進だけでなく、イノベーション促進及び国際競争力の増強も考慮すべき価値として、慎重にバランスの確保が図られている一方で、ネットワーク安全審査では国家安全という至上命題が重視され、そうした他の価値と慎重にバランスが図られている様子が見られない。この点も、今後のWTO電子商取引有志国交渉やCPTPP加入交渉等における中国の姿勢を分析し、予測する上でやはり重要な知見となる。

しかし、前者の規制においても、「資本の無秩序な拡張の防止」や「共同富裕促進」といった大きな政策スローガンの下、地方当局を含めた規制当局が功を競って起業意欲やイノベーションを極端に萎縮・減退しかねない厳しい法規制に踏み出すリスクがあることは否定できない。独禁法執行機関が格上げされ、かつ人員が拡充され、法改正の結果、より強力な処分権限を確保した後、中国におけるデジタルプラットフォーム規制がいかなる展開を見せるか、今後も注視が必要である。