電力自由化：到達点と残された課題

最初に吉冨 勝RIETI所長から、わが国の電力市場改革を分析する際に焦点をあてるべき点と、シンポジウムのセッションの構成について紹介がなされた。

1. 電力市場改革は複雑な問題であるため、これまで分析の枠組みが明快でなかった。そこでこのシンポジウムでは、まずは経済の原論に基づいて分析する必要があると考えた。第1セッションで、国際比較を通して電力改革が成功する条件－たとえば発電と送電のアンバンドリングが成功の鍵であることなど－を分析する。第2セッションでは、ピーク時の需給バランスをクリアするために必要な市場メカニズムの設計（前日スポット市場、当日リアルタイム市場、先物市場など）の原理を明らかにする。この市場形成ができると、ピーク時に備えて常時過剰な設備を持つ必要もなくなり、ひいては、料金の低下につながりうるという分析を提供する。その原論を踏まえ、第3セッションでは、実証的なケースとして欧米の大停電が電力市場改革上の失敗と関係があるのかないのか理解する。第4セッションでは、日本の歴史的な産業構造や規制体制も含めた文脈のもとで、残された課題の整理を試みる。
   日本で進められている電力市場改革は2005年から自由化範囲の拡大、卸電力取引所と中立機関の設置が予定されており、2007年から全面自由化の検討が開始される予定。改革は長く険しい道のりと予想される。
2. 全体のセッションを通じて、(1)電力市場改革が競争を促進し、需給を効率的にバランスするメカニズム解明、(2)自由化によって中長期的な投資は市場の失敗のため過少投資に陥ることはないのか(3)残された課題、今後のステップ、について整理したい。

ノエ・ヴァン・フルストIEA（国際エネルギー機関）長期協力・政策分析局長から、「Lessons from Liberalised Electricity Markets」と題して以下の報告が行われた。

1. 電力市場改革の目的は3つある。ひとつ目は高い効率性の実現を通じた供給コストの低廉化。電力市場改革に伴い、［常にというわけではないが、平均的には］概ね電気料金の低下が期待されている。2つ目は経済学的な問題ではなく哲学的なことだが、選択の自由。3つ目は価格がコストを反映して決まるということ。これにより効率性の上昇を通じて平均的には電気料金は低くなる。その際、供給信頼度や環境負荷を悪化させないことが重要。
2. 米国では電力市場改革を行っていない州もあり、各州別に見る必要がある。先進的なのは北東部で代表例はPJM（ペンシルバニア[P]、ニュージャージー［J］、メリーランド[M]州等）だ。欧州では欧州委員会主導の下で各国間を調和する改革が行われている。2004年の7月に家庭部門を除き自由化され、発電と送電の法的アンバンドリング（発電部門と送電部門を法人格上分離する方式）も義務づけられている。まだ地域市場が中心で欧州単一市場になっていないが、改革は進んでいくだろう。オーストラリアも先進的な市場設計をしている。日本と韓国は改革の途上にある。
3. ステージの違いはあるが、IEA加盟国は全体として自由化の方向性は明確だ。カリフォルニア電力危機で米国の自由化プロセスは遅れたが、EUでは大きな自由化の政策決定はカリフォルニア危機後になされている。電力市場改革は長期的な視点が必要であり、フル・ビジネス・サイクルをまだ十分経験していないことに注意する必要がある。自由化の成功例としては、米国のPJM、欧州ではイギリスと北欧、そしてオーストラリアだと考えている。
4. 成功した電力市場改革で重要な要素は、(a)効果的なアンバンドリング、(b)（発電部門から）独立的な送電系統運用者の存在、(c)強く独立的な規制者、そして(d)ネットワークへの非差別的アクセスの保証である。アンバンドリングは（発電部門の所有と送電部門の所有の）資本分離まで必要だとは考えておらず、持株会社化という選択肢もある。アンバンドリングにより制度の複雑化は避けられない。垂直統合企業に代わって市場が調整機能を持つことになり、価格が機能するようにする必要がある。また、透明性が重要になる。すなわち、供給、需要や送電能力についての情報が市場では必要である。一方市場機能を強調しても政府の役割が縮小する訳ではなく、依然として重要。なぜならば、アンバンドリングは自然発生せず、政府による市場設計が必要である。また、規制当局が託送料金規制、市場監視を行う。やり方は各国で異なる。
5. いずれにせよ、価格が機能することが重要。たとえば地点別価格や混雑管理などのための価格機能。以前PJM市場がオープンしたころ、35地点ぐらいで混雑が発生するとも予想されたが、結果的には1地点でも混雑問題は発生しなかった。これは、システムが導入され競争が始まれば潮流は変わるということ。政策決定者が気にするのは、自由化市場は投資への十分なインセンティブになるかどうか。効率へのドライブが働き、投資がなされないのではないかという懸念。IEAで調査中であり最終結論は得ていないが、確かなことは、価格が明らかになって投資シグナルを提供する（投資インセンティブとなる）ことである。一方、政治家は価格の乱高下を嫌う。そこでPJM市場では卸売価格にメガワットアワーあたり1000ドルという低いキャップをかけると同時に容量権市場（小売り事業者に発電容量確保義務をかけ、その義務履行のため容量をクレジットとして取り引きする市場）という革新的な手法をあみ出した。ただ、これは複雑だ。ヨーロッパやオーストラリアでは価格を上昇させることで対応している。また、需要反応プログラム（Demand Response Program）によって、需要に価格弾力性を生じさせることもやり方のひとつ。どういったシグナルを送るかが重要だ。
6. 失敗例としてオンタリオ州の例がある。供給力不足の状態で自由化を行ったが、猛暑で卸売価格が上昇した。政府は政治的に価格にキャップを課せざるをえず、需要は削減されず、キャップがコストを下回っていたこともあり、政府の支払いが増加し供給力が増えないという最悪のシナリオになった。逆に南オーストラリアでは価格が高騰したが、低いキャップが設定されておらず、新規投資が実現して3割発電容量が増加した成功例だ。
7. 小売市場において消費者はどうなるのだろうか。消費者を価格の乱高下から守ることが重要だ。電力会社は少し高いかもしれないが平均的な小売価格をオファーできる。そして、卸売市場で乱高下のリスクをヘッジできる。競争的な市場は価格がメカニズムを果たすことで高い効率性を達成できる。
8. 日本についてはご存知だと思うので言及しない。よく知られていないのは日本に対するIEAの勧告だ。(1)アンバンドリング、(2)価格メカニズム、(3)規制枠組みなどを求めている。
9. 結論として、市場は政府による適切な法的・規制的枠組み作りにより十分機能できる。市場においてはインセンティブが重要である。それは価格である。市場は長期的な便益をもたらすことができる。ただし、電力市場改革は10年単位で時間がかかる（検証には時間がかかる）ことも忘れるべきではない。

この発表に対し、八田達夫RIETIファカルティーフェロー・研究主幹・国際基督教大学教授から以下の1.・2.のコメントがなされた。さらにセッション1のセッションチェアである田辺靖雄RIETI副所長から会場を代表して3.の質問がなされた。

1. 重要な指摘は、電力市場の設計では政府の役割が重要で、それは(1)マーケットデザインをしてアンバンドリングを行うこと、(2)その上で送電料金の規制を行うこと、(3)そして実現された市場で市場支配力のコントロール（抑制）を行うこと。アンバンドリングされても発電会社が少なければマーケットパワーの問題が残る。また需要反応（Demand Response）に強い印象を持った。容量権市場についても詳しい説明が欲しい。日本市場の市場改革進展度合いは欧米との比較ではどの辺に分類されるか？
2. 自分の経験だが、日本の審議会では電力会社の社長という利害関係者が審議会に関与していたので驚いた。当事者から十分意見を聞くのは当然だが、決定側に当事者がいるのは不思議だと感じたが、外国ではどうか。
3. カリフォルニア電力危機の際に、FERC(連邦エネルギー規制委員会)の対応が遅かったという批判がある。高騰する卸価格が市場支配力行使の結果かコストが反映されたものかの判定は難しい。市場監視で成功している事例はあるのか？

これに対し、フルスト局長から以下の回答がなされた。

1. 需要反応プログラムについては、需要が価格弾力性を持つことで驚異的な高騰を抑止できる。需要家がシグナルを受け取って行動することが重要だ。発電事業者が市場支配力を持つ場合、市場操作が行われる可能性があるが、需要が価格弾力性を持つことで回避できる。北欧で導入例がある。そのためには新技術も重要であり、イタリアでは新しいインテリジェントメーターの実験をしている。それにつけても価格シグナルが重要だ。
2. 容量権市場は実際の適用例は米国のPJM等少数。短期間スペインで実施されている。追加的な発電容量を持つことに価格が設定される。これは、価格機能を使えないときに、規制で追加的な発電能力を導入する方式。系統運用者が発電能力が足りないと判断するとき、たとえば1000メガワットを発電事業者に売ったり買ったりさせる。複雑なシステムだ。
3. 日本の評価は答えにくい。但しIEAとしての見方は対日勧告で示している。市場の開放度を考えると中間的位置付けではないか。各国に固有な状況があるので、尊重されるべき部分もある。各国の意思決定方法についても十分把握している訳ではないが、各国それぞれ歴史・伝統がある。投資に長期間を要する産業であるので、業界との集中的なコミュニケーションが必要だ。
4. 市場支配力の問題は複雑である。政府として市場支配力をハンドルするにはさまざまな方法がある。北欧では注意深い監視が行われており、PJMでは既存事業者がやってはいけないことというルールが事前規制として課せられている。透明性に関するルールも重要だ。市場に容量に関する情報が提供されることが重要だ。さらに、フランスでは、EDFに対していくつかの発電所を強制的に売却させた。