政策シンポジウム他

電力自由化:到達点と残された課題

イベント概要

  • 日時:2004年12月15日(水) 9:30-15:45
  • 会場:国際連合大学ウ・タント国際会議場(東京都渋谷区)
  • 開催言語:英語⇔日本語(同時通訳あり)
  • 第2セッション:「残された課題の整理」

    鶴田俊政専修大学名誉教授から、「市場改革の成果と残された課題」と題して以下の報告が行われた。

    1. 八田先生の報告には大筋では同意する。ただ、地点別送電料金については過大評価ではないかと思う。立地選択は時間がかかる問題である。都市には電気料金だけで住むことを決めている訳ではない。特に日本は連系線が弱いという問題もあるので、北欧の地域別送電料金の考え方がうまく機能するか確信を持てない。自分は経済学を専攻しており、電力業界などの方々との議論に距離を感じる。
    2. 日本の市場改革プロセスは段階的自由化であって慎重に進めている印象がある。これまで3度大きな改革があった。95年改正ではIPPの導入、99年改正では特別高圧需要家自由化と同時に送電線が開放された。制度的には地域間競争が可能な土俵が整ったが、実際には起きなかった。地域独占は残っているので、その部分は独占禁止法で対応することになった。
    3. 03年改正では自由化範囲の拡大、更に画期的ともいえる制度見直しが行われた。ひとつはパンケーキの解消。更に卸電力取引所が来年4月から営業を開始し、またネットワークのルールを作り監視を行う電力系統利用協議会が設立された。電力自由化の一環として、電源開発が民営化された。差別的取引の禁止や、情報遮断、会計分離が法令事項となり、違反の場合には罰則が適用されるようになり、大きな前進だ。原子力バックエンド事業に対する経済的措置も決まった。
    4. 日本の自由化の特徴は、第1に、欧米ではアンバンドリングされているが、日本では垂直一貫体制が維持されている。垂直一貫体制と中立機関の組み合わせだ。第2に、一般電気事業者の地域独占が存在していること。したがって市場支配力の問題が常に存在する。第3に、構造規制でなく行為規制で対応すること。中立機関がどこまで実効を担保できるのか未知数な部分がある。第4に卸電力取引所ではスポット、先渡し市場が開設される。価格形成が行われるのは確かであるので、大きな前進であるが、先物がないのでリスクヘッジがしにくい。第5に、以上を踏まえると、北欧、PJMと比べてマーケットメカニズムの活用が不十分である。窮屈な制度であり、変革の過渡期といえる。
    5. しかし成果はある。約3割電気料金が下がった。世界的にも類がないのではないか。出発点での料金が高かったのかもしれない。料金が下がった背景には、PPSや分散型電源との競争、潜在的地域間競争があるのでは。また、都市ガスも自由化されてきて、エネルギー間競合も進展していることが背景にあるのではないか。中立機関ルールについては、利益相反する電力会社の人々がルールを審議したが、皆親元を離れた視点から議論しで、一応今の制度の中ではよいルールが出来たと思う。日本のすばらしい文化だと思う。
    6. いくつかの問題点を申し上げたい。第1に、垂直一貫体制の下で有効競争は確保されるのか、ある種の実験であり、次の制度改革の検証命題だ。第2に、競争制限行為に対する独禁当局、規制官庁の監視機能がしっかりする必要がある。第3に、卸電力取引所は公設ではなく私設という問題があり、法的なバックがなく、公取委が監督することになる。公取委が日々の取引監視ができるか。取引所の公設化も検討課題。第4に、連系線利用は先着優先になっている。空き容量がある間はよいが、混雑が生じたら人為的に抑制する。中立機関ルールを作っている過程でも苦労があった。第5に、長期固定電源(原子力、水力)、政策電源、その他に連係線の優先利用を認めるルールを作った。新規参入企業との公平の観点からは問題あるが、重要な政策に対して優先的な割り当ては今後も残るだろう。連系線の容量が少ない中でこのような割り当てをせざるを得ない。第6に、PPS等新規参入企業にとっては、政策電源に対して優先権があるために、中長期的な観点からの大型投資に対してリスクが大きくなる。第7に、50/60Hzが併存しており、パンケーキが廃止されても事実上、東西に市場が分断されている。西では競争的となる可能性はあるが、東では独占的状態が残る懸念がある。3%ルールを見直し、FC(周波数転換施設)の少しは空けて東西に広域市場にする必要がある。
    7. 残された課題として、過渡期からいかに脱却するかが大きなテーマだ。第1に、先物市場、リアルタイム市場を創設し、市場メカニズムを活用した取引所の拡充・強化をすべき。価格の乱高下を懸念する人がいるが、先物はリスクを分散化させる効果がある。第2に、系統利用の先着優先ではなく、送電ロス、混雑料金と市場メカニズムを考慮した系統利用への転換が必要。第3に、送電権市場を創設して公正な連係線利用ルールを確立する必要。第4にFCの問題に関して、連系線の3%マージンも本当に必要か疑問がある。第5に、地域間競争を促進し、地域独占の弊害を除去する必要。第6に、本当に垂直一貫で自由化を乗り切れるか、3年後に厳格に評価されねばならない。第7に、卸電力取引所は公設にし、市場の監視機能を強化すべき。第8に、全面自由化を行う際にはユニバーサル・サービス体制をどうするのか諸課題を検討していく必要あり。より長期的な課題としては、連系線、送電線をより経済的に迅速に整備できる仕組みを検討できないか。最後に、一般電気事業者・PPSには独禁法の遵守精神を求めたい。

    鶴田教授の報告を踏まえ、以下パネリスト4氏のコメントの後、パネル・ディスカッションが行われた。

    古城 誠上智大学教授コメント

    1. 日本の規制改革は短期的には評価できるが、長期的な問題が残っている。すなわち、卸電力市場は競争市場になっていない。パンケーキ廃止で域外から電力を調達可能になったが、電力会社間競争は起きていない。発電部門について、フランスのように電力会社の一部の電源を競争市場に放出することを長期的には考えるべき。
    2. 送配電アクセスについて今回かなり前進したが、混雑時に既存契約が優先されるという、構造上の問題として無差別的でない部分がある。混雑時における送電権の配分ルールを考える必要がある。託送料金も料金水準や料金体系の面で改善する余地がある。
    3. 今後の課題としては、自由化範囲の拡大もよいが、競争的に供給される電力割合の増加が必要。混雑の処理について送電権配分を取り入れ、送電コスト対応の料金体系にシフトする必要がある。

    末次克彦アジア・太平洋エネルギーフォーラム代表幹事コメント

    1. 現在は中間評価を行う良い時期。地域独占経営者の意識と経済学者の認識にギャップがある。電力は、社会経済性の強いセクターなので、制度設計においても競争原理のほかにさまざまな政治的・社会的要因も加味する必要がある。対外的に、経済的な安全保障対応能力も考慮する必要がある。地球環境問題、地域環境問題という環境保全要因も重要であり、市場制度設計にはこれら多角的な要素を公平に分担する解答が必要。
    2. 現在の中間評価としては、電気料金が驚くほど下がった。都市部の業務用ではPPSのシェアは拡大している。電気という財の特徴から競争は価格競争に集約される。価格パフォーマンスは一応評価できる。新規参入者でもサミットエナジーなど全国展開して需要家を獲得する成功事例が出ている。参入状態も一定の評価ができる。全ての新規参入者が成功すべきとは思わない。
    3. 送電部門の中間評価としては、混雑による送電アクセスの拒否は起きていない。送電部門の内部補助や非差別的取扱いについては、ガイドラインに沿って厳密にチェックする必要がある。同時同量義務は厳し過ぎないかなど、要改善点もある。電力会社の対応は、コストダウンと価格競争に対応するなど、評価できる。需要家の対応は明らかに供給者選択を意識するようになっている。
    4. 今後のステップについて、アンバンドリングやISOの設立がポイントになるが、経済的な安全保障能力、産業経済力、環境保全対応力の観点から、電力についてどのような産業組織を選択するのか、機械工学的、経済学理論的な視点のみならず包括的な視点が必要だ。

    桝本晃章電気事業連合会副会長コメント

    1. 電気は社会の血液であり、社会生産活動に瞬時に影響する、コモディティとしては特殊なもの。英国の自由化はサッチャー政権での国営企業の民営化に伴う経済活性化として始まった。カリフォルニアは低廉な電力料金の導入に伴う地域経済振興のために挑戦的に自由化を行った。米国で自由化を行っているのは18州で多様だ。壮大な社会的実験を行っているように見える。大きな停電にも社会が寛容だ。日本だったらどうかなと思う。
    2. 日本では、海外の動きを踏まえ、グローバル・スタンダードを適用する観点で自由化が始まり、2001年までに電力料金を国際水準まで引き下げるという高い目標を掲げた。ただ、日本の自由化は固有の事情(エネルギー資源がない、急峻な需要変動等)を考慮しながら進んでいる。特に、電圧の安定性、停電など電力供給の品質に対して社会が敏感で厳しい状況を背景にしている。自由化の目的は、ユニバーサルサービスの維持、低廉な電力の実現、セキュリティの向上、環境問題への対応などの社会のニーズにこたえることと理解。アメリカ型の電気料金の乱高下を日本社会は許容できるか、疑問。アジア諸国も日本型自由化に興味を持っている。
    3. 垂直一貫型の責任主体を位置づけたのが日本型自由化モデルの大きな特徴。必要不可欠設備であるネットワークは情報遮断、区分経理も進み、公にされていくと思う。中立機関、取引所が開始の準備をしている。PPSの供給力は300万kWを超えており、販売額は500億円になっていると思われる。電気料金も2割から3割の単価引き下げが実現し、サービス内容の充実を図っている。こうして10年の議論を経ている日本型自由化をしっかり進め、問題のたびに関係者がよく議論をし、日本型自由化モデルをよりよい形に作り上げることが重要だ。

    セッションチェアである川本 明RIETIコンサルティングフェローより、諸課題のうち電力卸取引所、送電利用ルールなど、4月から始まる新しい市場制度の運用の中で対応できる問題とさらなる法律改正が必要となる制度問題がありうると整理した上で、諸課題についての意見が求められ、パネリストから以下の意見が出された。

    1. (桝本)日本全体の発電量の16%が自家発電であり、小型自家発を含め技術革新が進んでおり、電力会社は大変な競争に直面している。
    2. (鶴田)規参入が起きている地域は限定的だ。東京でも業務用の15%といっても130万KWであり、全自由化部門の4%程度にすぎない。地域間競争に着目しているが、FCの問題もあるし、東では競争が弱すぎる可能性がある。自由化の問題を社会的、政治的問題として考える必要もあるが、純経済的に考えるのが自分たちの役割。たとえば、中立機関でも、混雑料金、送電権、FCについて勉強会をする予定である。協議会ルールはもっとシンプルなルールの中で自由化をすべきではないか。垂直一貫体制プラス中立機関でうまくいくのか、3年後に検証し、欠ける部分があれば是正する必要がある。
    3. (末次)卸売市場で価格シグナルを透明に出せるかが大きな課題だ。そこで要請されるメニューとして、リアルタイム市場も市場の声を聞く中で実質的に生まれてくるのではないか。ヘッジング機能の開発も自然の流れとして出てくるのではないか。広域競争は価格競争を激しくするので避けたいと電力会社の経営意思が働くなら、連系線の建設は難しいだろう。しかし需要の伸びない中で国民経済的な選択としての原子力の開発と両立させるのであれば、広域市場を確保する必要があり、その中で連系線の増強が必要なインフラとなる。その政策誘導をいかにするかが重要な課題だ。また、自由化で競争が強まるほど、シュンペーターのいうイノベーション、投資に慎重になる傾向があり、これをいかに具現するかという大きな問題もある。
    4. (鶴田)市場経済でイノベーションがなくなるというのは新説だ。自由化で投資が起こらないとするなら、企業にインセンティブを与え切れていない制度だからだ。インセンティブを与えられる仕組みをつくるべきだ。たとえば送電線部門を独立させればインセンティブが生まれるかもしれない。長期的に設備投資が円滑化するのかインセンティブを議論すべき。
    5. (古城)自分は折衷説だ。自由化を進めた方がよいが、万一のための予備設備について企業が投資するか疑わしい。予備余力の確保についてはキャパシティー市場などを含め、長期的に自由化が成り立つよう投資確保の仕組みを議論すべきだ。
    6. (桝本)PPSが価格面で魅力的な都市部の業務用以外に参入する余地は非常に限られるのではないか。これまでの電気事業行政は地域間電力会社格差を縮める方向で動いてきたため、コストを反映した料金格差は1割程度で、地域によって2倍から3倍も格差がある米国ほど大きくなく、地域間競争は起こりにくい。投資に問題が生じないようにすることが重要。米国では発電と送電をアンバンドリングした供給体制とする一方、高めの報酬率の認容や供給力の義務づけをしてもネットワークの投資は行われていない。ヨーロッパでも混雑が発生しているが、設備投資は進んでいない。経済的な事由だけか疑わしい。一貫体制の維持、すなわち一貫した責任体制の維持が、経済性を超えた責任としてネットワーク投資の維持に必要。一方、発電部門は極めて競争的になっており、新規参入者だけで540万kWの発電所建設が進んでいるが、これができてPPSと既存電力会社の激しい競争が始まる。入札情報を水平展開して流す動きも競争を一層深める動きだ。

    会場より、(1)原子力を長期にわたって推進することと自由化のテンポをどう考えるかが問われている、(2)地球温暖化との関係で環境税を導入するという議論があるが、自由化で価格が下がるという説と環境税で需要を抑制したいという説との整合性が問われている、とのコメントがあり、パネリストから以下の回答があった。

    1. (鶴田)環境税が機能する前提は市場が機能すること。市場が機能して初めて環境税の環境抑制効果が出る。原子力については、中国の石油市場での動向を踏まえ、使用済み燃料の活用を考えるべき。ワンススルーは最悪の選択ではないか。中間貯蔵の方がよい選択だ。中間貯蔵とサイクル事業の推進が望ましい。なぜならば、6カ所の再処理工場は稼働が進むに従い学習効果により技術進歩が見込めるからだ。
    2. (川本)この問題は大きな問題であり、今回は明示的に扱わなかった。自由化の問題でさえ制度運営上さまざまな課題がある。そこを中心に議論することは有益であると考える。

    最後に安達健祐資源エネルギー庁電力・ガス事業部長より総括的なコメントとして、以下の点が示された。

    1. 電力規制改革は経済構造改革の一環として1995年から取り組まれている課題だ。競争環境の導入は電気料金の大幅な低下を生み出し、内外価格差も確実に縮小している。電力・ガスの相互参入も起きており、国際競争力のあるエネルギー企業の育成という観点でも重要と考える。2005年4月から6割の市場自由化が実現するが、発送電一貫体制の維持を前提としてネットワークの公平性と中立性を担保するための、会計分離、情報遮断などの行為規制、中立機関ルール、パンケーキの廃止、全国規模の卸電力市場整備などの準備は大詰めの段階。
    2. 世界的には単に競争導入の効果としての効率化だけを求めるのではなく、自由化の成果の検証と併せ、安定供給確保、市場支配力の抑制を含めた制度設計上の努力が行われていると理解。閣議決定された基本計画にある通り、2007年から全面自由化を含めた議論が開始される予定。他の政策との整合性を図りつつ議論を進めたい。
    3. 原子力については、今後の制度改革にあたっては地球環境問題や安全保障の観点から原子力の推進と今後の自由化の両立は避けては通れない問題。自由化の進展に伴って投資が慎重になる懸念がある。バックエンドについては整理を行ったが、フロントの発電部門の投資については今後の制度改革の中で整理する必要。欧米に事例がないので、日本としてチャレンジしていきたい。
    4. 家庭用を含めて全面自由化の検討を行うには、累次の段階的な自由化の効果を検証する必要。家庭部門は交渉力がないので、選択肢が十分確保される必要がある。自由に競争的な供給構造がないまま全面自由化をすると自由な独占供給者を生み出しかねない。
    5. 経済産業省と別人格の独立行政法人である経済産業研究所が貴重なセミナーを開き、いろいろ意見を伺い、参考になり勉強になった。感謝申し上げる。

    (文責:RIETI副所長 田辺靖雄)