「3.11」と国際通商における「食の安全」
-WTO韓国・放射性核種輸入制限事件を振り返る-

川瀬 剛志 ファカルティフェロー

「3.11」と我が国食品の国際的な風評被害

今年も「3.11」が巡ってくる。東日本大震災が残した深い傷と復興への険しい道のりについては改めてここで述べるまでもないが、この傷は7年を経た今も国際通商関係にも刻まれている。

地震および津波の襲来による福島第一原発の破損は、福島県内および近隣地域・海域への放射性物質の拡散をもたらした。この際、福島県および近隣諸県産の農水産物に対する放射能汚染の懸念から出荷制限が行われたが、その範囲を超えて科学的合理性に乏しい不買や敬遠がたびたび確認された。こうした「風評被害」は国内にとどまらず、広範囲の日本産食品その他農林水産物に対する輸入制限が世界54カ国・地域で導入され、福島から遠く離れた西日本産も制限するなど、その中には明らかに過剰なものが見られた(注1)。

食品安全確保目的の通商制限については、WTO協定附属書IAの衛生植物検疫(SPS)協定が、十分な科学的根拠を有し、適正な危険評価に基づく措置の導入を求める(2条2項、5条1項)。また、その措置も国際貿易に対する不当な差別や偽装した制限となってはならず、不必要に貿易制限的であってもならない(2条3項、5条5項・6項)。こうした原則に照らし、日本政府は再々WTOのSPS委員会で過剰かつ科学的根拠に乏しい措置の撤廃を訴えてきた。こうした努力にもかかわらず、上記54カ国中27カ国が未だに措置を維持しており(注2)、撤廃はもはや安全性の問題ではなく、外交交渉のカードと化している(注3)。

韓国の日本産品に対する輸入制限

このうち特に韓国の措置については、我が国は早くも事故直後の2011年4月の日中韓貿易相会合で解除を要請し、WTOでも2013年10月以来累次のSPS委員会で撤回要求を行なったが、解決を見なかった。結局我が国は2015 年5月に本件をWTO紛争解決手続へ付託し、以下の一連の措置のSPS協定違反を主張した。

表:韓国の措置の概要
措置 対象産品 対象都道府県
① 追加テスト要件(2011) 全農水産物、加工食品、食品添加物、健康食品 全都道府県
② 産品別禁輸(2012) スケトウダラ 福島
マダラ 青森、岩手、宮城、福島、茨城
③ 包括的禁輸(2013) 水産物28種類(スケトウダラ、マダラ、キンメダイ、イワシ、クロマグロ、ホタテ等) 青森、岩手、宮城、福島、栃木、群馬、茨城、千葉
④ 追加テスト要件(2013) 全水産物および畜産物 全都道府県
(注) ※ ①および④は、出荷毎に、日本輸出前、韓国輸入時、そして韓国販売時にそれぞれセシウム含有量を計測し、一定量以上なら追加的に他の放射線核種の試験を課すか、あるいは輸入を禁止する。
※ ④は基本的に①に対象産品を追加し、一部基準値を厳格化したもの。
※ ②は後に③に吸収される。。

WTOパネルの判断

本件を審理したWTOパネルの最終報告書は既に昨年11月16日に日韓両当事国には開示されており(この時点では対外秘)、報道では我が国に有利な判断内容であるとの結論が伝えられていた。ようやくこの2月22日に、あれから7度目の「3.11」を前に、WTO加盟国全体および一般に公表された(注4)。主要な判断は、以下の3点に集約される。

(1)韓国の措置は暫定措置ではない:SPS協定5条7項は科学的証拠が不十分な場合でも暫定的なSPS措置を取ることを許すが、これは同2条3項の科学的証拠の要求の例外と理解されている。韓国は一連の措置をこの暫定措置として位置付けようとしたが、特に微量の被曝と健康被害の関係については不確実性が多いことから、その方が自国の措置を正当化できる可能性がより高いと考えたものと思われる。しかし、上記表中の①以外の措置については東電の資料やNational Geographic誌の記事等から海洋へのセシウムやヨウ素の流出が確認でき、対象産品の放射線含有の危険性を評価するのに十分な科学的証拠が揃っていた。また、韓国は全ての措置についてその後追加的な情報に基づく見直しを行わなかった。以上のことから、パネルは韓国の措置は暫定措置たる条件に該当しないと判断した。

(2)韓国の措置は不必要に貿易制限的である:暫定措置でない以上、韓国の措置はSPS協定5条1項〜6項に適合しなければならない。特にSPS協定5条6項は、SPS措置は「適切な保護の水準(appropriate level of protection-ALOP)」を達成するために必要以上に貿易制限的であってはならないと定める。このALOPは、許容できるリスク水準として、各WTO加盟国が自己決定できる。韓国はこれを、食品摂取の1人あたり線量1mSv/年を上限としつつ、合理的に達成可能な出来るかぎり最低限(as low as reasonably achievable–ALARA)の水準、と主張した。しかしパネルはこれをALOPとしては不明確であるとして退け、措置の内容や各種証拠から1mSv/年を韓国のALOPと認定した。

本件で日本は、代替措置としてセシウム含有100bq/㌕超の産品を排除すれば、セシウムおよびその他放射性核種による汚染につき韓国のALOPを達成できるので、韓国の措置は必要以上に貿易制限的であると主張した。パネルは、特に2013年以降日本産品のセシウム含有が100bq/㌕を超えることは皆無であり、また以後著しく減少していることを認め、更にセシウムがその水準であれば韓国が懸念するストロンチウムおよびプルトニウム含有もコーデック基準値以下の安全なレベルと推定する日本の手法も統計上合理的であると認定した。またパネルは、実際に福島で食べられている食事あるいは全て日本産海産物を使用した食事を食べ続けると仮定する慎重な評価手法に従っても、韓国のALOP(線量1mSv/年)は達成可能であるとも認定した。加えて、この代替措置は経済的・技術的に実行可能であり、一連の韓国の措置より貿易制限的でないことも認めた。パネルは、このような代替措置がある以上、少なくとも2013年以降韓国の一連の措置はSPS協定5条6項に反して必要以上に貿易制限的であると認定した。

(3)韓国の措置は恣意的・不当な差別である:過去の大規模放射線事故(たとえば1986年のチェルノブイリ原発事故)によって放出され、半減期が長いセシウムやストロンチウムが世界に広く残留しており、依然として全世界で食品汚染の可能性があった。また、その汚染レベルは2013年以降の日本産食品と変わらない。しかるに韓国は日本産品にのみ禁輸や追加的な検査を要求しており、パネルは日本産品の非常に低い放射線量に鑑みて、この差別には食品中の基準値以上の放射性核種から韓国民を守る規制目的と合理的に関係が見出せないと指摘した。この結果、パネルは③、④はSPS協定2条3項が禁じる恣意的・不当な差別を構成すると認定した。

本件判断の示唆 ―科学的根拠を超えてWTOは消費者不安とどう向き合うか―

食品を通じた放射線の健康被害という極めて複雑かつ技術的な課題にもかかわらず、本件パネルは専門家の意見も十分に聴取し、我が国が提出した科学的証拠に対する韓国の反論に丁寧に答え、この後予想される上級委員会の審理に耐えうる判断を行った。また、本件では、我が国政府は危険性評価に基づき措置が取れるか否かの議論(SPS協定5条1項)を避け、あくまで韓国の措置がいわば「過剰防衛」であり、また日本産品のみを制限する差別に合理性がない点に絞って争った。韓国は被ばく量1mSv/年の国際的基準に沿うかぎり引き続き一定の規制の維持は妨げられない一方、過剰規制は許されないとする、政策的にバランスのよい判断に落ち着いた。

その一方で、本件が今後食の安全とWTO体制の関係をめぐるより大きな文脈でもたらす示唆に留意する必要がある。EUのホルモン投与牛肉や遺伝子組換え食品の事案でも経験したように、食の安全をめぐる紛争は時に政治化しやすい。韓国だけでなく「3.11」後の各国の措置が過剰に流れる事実も含め、その背景には消費者不安(consumer anxiety)が存在する。本件からも明らかなように、現行のSPS協定の規範構造は、ALOPこそ自律的な設定を許すが、措置については科学的証拠を要求し、貿易阻害性も最小限に抑える。このことはSPS措置の導入・適用に際して消費者不安の考慮を許さないことを意味し、それゆえ食の安全にまつわる国の自己決定権を制約するSPS協定、ひいてはWTO体制の正統性(legitimacy)が、時に厳しく問われる。

とりわけ放射線は健康や生命への脅威が科学的に明白かつ重大であり、実体を伴わない不可視な存在だけにいっそう不安が募る。その意味で、健康被害の科学的根拠そのものが不明確な成長投与ホルモンや遺伝子組換え食品以上に、消費者不安は大きいかも知れない。特に今回は国際的に確立した線量1mSv/年をALOPに設定した議論に終始したが、それに満たない微量な食品中の放射線がもたらす健康被害については科学的に不明とされている。韓国が自国のALOPとして主張したALARAはこれに対処する基準だが、パネルはこれを認めなかった。食の安全に保守的な立場からすれば、このことは科学的不確実性に対する消費者不安にどのように対処するかにつき、本件判断、そしてSPS協定が政策的な課題を残したことになる。特に韓国では、牛肉自由化を伴う米韓FTA締結時に狂牛病への不安から大規模デモが発生したことからわかるように、消費者不安に対する意識は高い。仮に上級委員会がパネルの判断を支持し、韓国に違反是正を求めるとすれば、履行段階でWTO体制は再びこうした問題に直面することになろう。

既に韓国は本件の上訴を表明したが、特に昨今の上級委員会の審理の遅れを勘案すれば、判断はおそらく1年以上先になろう。今後の本件の推移に注目したい。

脚注
  1. ^ 詳しい状況は、農林水産省ウェブサイト「東京電力福島第一原子力発電所事故に伴う各国・地域の輸入規制強化への対応」を参照。
  2. ^ 注1参照。
  3. ^ 「日本食品輸入規制 EU緩和に続くか」河北新報2017年12月3日。
  4. ^ Panel Report, Korea — Import Bans, and Testing and Certification Requirements for Radionuclides, WT/DS495/R (Feb. 22, 2018).

2018年3月9日掲載