1. 序
先日RIETIのEBPMシンポジウムがあった。表題は「政策にEBPMは必要なのか？」。そこでは岩手大学の杉谷和哉氏の熱のこもった講演があり、筆者もパネル討論者として参加したのだが、そこでの話をRIETIコラムにしてほしいとの要請があり、時間制限のため十分言えていなかった部分も補足して寄稿することにした。筆者は社会学者で行政学者ではないのだが、専門を超えて私見を述べることをお許し願いたい。さて表題だが、EBPM推進者の1人である筆者の回答は、「当然必要！」となると読者は思うだろうが、筆者はパネル討論でまずルイス・キャロルの『不思議の国のアリス』の以下の対話を引用した。
Alice: Would you tell me, please, which way I ought to go from here?
The Cheshire Cat: That depends a good deal on where you want to get to.
EBPMは「モノ」であって、それ自体に「どこへ行きつきたい」という意志はない。EBPMはそれを用いる「ヒト」の意志で「どこに行きつきたい」のかが決められる。ではEBPMで、行政はどこに行きつこうとすべきなのか？ ここで仮にそれを「政策の有効性に関し実証的根拠を与える有力な手段とすること」としたとしよう。このEBPMの資質を「目的合理性」と呼ぼう。つまり、与えられた政策目的を実現する手段として有効だという意味での合理性である。これはむろん、重要な特質で、EBPMが因果関係を強調するのは、また統計学や計量経済学の因果推定がEBPMの推進役を務めてきたのには、ここに理由がある。だがここに1つの落とし穴がある。それは目的合理性だけでは不十分だということだ。
一般に行政に携わる者は、三権分立の一翼を担う立法府とは別個の国民エージェントであり、その主たる任務は国民のウェルビーイングを維持し高めるということである。この意味で、「政策にEBPMは必要なのか？」に対する筆者の答えは「EBPMのlegitimacyによる」である。「レジティマシー」は「正当性」と訳されるが、ここでは「目的が正当だ」という意味で用いている。つまり行政のEBPMへの取り組みがその主たる任務である「国民のウェルビーイングを維持し高める」ことに資するという意味でレジティマシーがあれば、EBPMは必要だと主張できるが、なければ、主張できないと考える。
2. レジティマシーを獲得する上での障害
従ってEBPMは目的合理性の追求と同時に、レジティマシーを高める努力が欠かせない。それにはEBPMの「質」と「社会的価値」を高めることが重要と筆者は思うが、それには以下で述べる4つの障害があり、それを取り除く努力がEBPMを推進する上で極めて重要となる。
2.1. 障害1―エビデンスの選択バイアス
実証結果は一様ではないことが多い。そのためあることが実証されたか否かの科学的判断には通常統計的有意性を用いる。有意性は結果が無作為に選ばれたとき、1%未満など、例外の起こる確率が小さいことを意味する。だから逆に作為的に結果を選べば、あるいは作為的に偏った結果が出るように標本を選べば、偏ったエビデンスが生まれる。EBPMとは逆の、PBEM（政策に基づく実証選択）である。行政者が推進したい政策の有効性を肯定する実証結果は用い、その有効性を否定する実証結果は無視することである。当然そのような「エビデンス」は信頼できない。
私の「住む」学問の世界でも、論文の筆者が自分の結論と合う先行研究のみ引用する「引用バイアス」や、論文の査読者が自らの理論と一致する研究は評価し、一致しない研究は評価しないなどの「査読バイアス」があることが知られている。
また後述の「名目的業績主義」がはびこると、「標本」のクリーミング（良質な部分をかすめ取ること）が起こる。クリーミングとは、例えば病院が見かけ上のがんの治癒率という「業績」を高めるため、治癒の可能性の高いがん患者を優先的に引き受けるなどの選択を行うことである。
これらのエビデンスの選択バイアスは、エビデンスの利用者が、多くは利害意識から、エビデンスを客観的状況判断でなく、自己正当化のために用いることから起こる。科学的と思われているEBM（実証に基づく医療）でも、利害関係者によりエビデンスが「ハイジャック」されてしまった事例を、関沢洋一氏（「医療におけるEBMからEBPMが学べる事」『EBPM―エビデンスに基づく政策形成の導入と実践』（2022）所収）は指摘している。同様にEBPMも政策の正当化に作為的に用いられると、もはや信頼できないものになる。
これがEBPMがレジティマシーを得る上で取り除くべき第一の障害である。
2.2. 障害2―エビデンスの妥協
第二の障害は、エビデンスの妥協である。EBPMはアウトカムへの有効な影響を問題にする。アウトカムは政策目標を数字で示す指標である。EBPMはそれ以前の「政策評価」と異なり、アウトカムの改善の評価基準に統計的な因果関係の有無を問題にする。そしてそれは社会実験や、高度な統計分析やそれを応用可能なデータを要求する。このため、本来そのような評価が難しい政策や、簡単には政策のアウトカムの計測が困難な状況で、エビデンスを要求されると、エビデンスの妥協が起こりやすい。
その1つは、アウトカムをアウトプットで代用することである。実はこの傾向はEBPMよりはるかに歴史が古く、筆者のいう「名目的業績主義」と関係している。本来の業績主義は、アウトカムを業績の尺度とすべきなのだが、名目的業績主義では、アウトカムでなく、アウトプットで業績が測られる。行政でいえば、国民のウェルビーイングの維持・向上にどれほど貢見したかではなく、政策目的のためにどれだけのことをしたかとか、どれだけ予算を取ったかが業績評価に用いられる。国や自治体の「箱もの」や「イベント興行」など、本来は文化の活性化や経済的ベネフィットがアウトカムであろうが、往々にして前者は建前で、合理的なコスト・ベネフィットの見積もりもなく、予算を取って実行すること自体が目的となる。その結果は経済的損失、文化的貢献の欠如に加え、動員される公務員の疲弊を起こすことが多い。本来EBPMは、そういった、アウトカムに対し有効性のない、あるいは曖昧な、アウトプット重視の行政をやめることを意図している。それは同時にアウトプットを出すために動員される公務員の疲弊をも緩和するはずだ。しかし、EBPMの推進自体が要求されると、その要求に直接応えることが困難なため、代替え的にEBPM関連のアウトプット、つまりEBPM推進に向けてこれこれのことをやりましたというために仕事がまた増える、という本末転倒のことすら起こりやすい。
もう1つのエビデンスの妥協は、記述統計・相関統計のエビデンスへの利用である。記述統計・相関統計は、何も因果関係を意味しないので、EBPMに用いる統計として望ましくない。相関統計の利用に関連する最近の問題にビッグデータのAI関連ソフトの利用がある。通常、ビッグデータには因果関係を推論できるデータはない。例えば、自然観察の医療診療データは、処理群である患者のデータのみで、治療を受けない統制群のデータがまったくなく、治療効果は測れない。消費者行動や就業行動のデータにも、年齢、性別、人種などの属性データがあっても、個人属性は因果関係を反映するものではなく、その属性を持つ人に対する社会の取り扱いが異なるため、結果と相関を持つにすぎない。またそういった年齢、性別、人種によりデータから個人を判断することは統計的差別に結び付く。例えば企業の人事採用担当者が技術系の職に関し、AIソフトを用いて、応募者の適性を判断し、現実に女性が少ないという統計的理由で、女性はその職に向かないなどという誤った判断をしかねない。
これらのエビデンス妥協に背後にあるのは、行政の場合レジティマシーの安直化である。アウトカムの向上や、因果関係の推定は難しい。だからそれに変わってより実現可能な、アウトプットの向上や、記述統計・相関統計の利用を行ってしまう。さらに、そうしたより実行可能な見かけ上の業績を上げることは、予算の獲得をより容易にするなどの行政内部での成果評価の在り方も関係しているように思われる。だがこういったエビデンスの妥協は、EBPMの真のレジティマシーの達成にはむしろ障害となるので、それを取り除く努力が必要だ。
2.3. 障害3―EBPMのステークホルダーたちのEBPMへの無理解
EBPMのステークホルダーは、行政に直接関わる者に加え、政治家、マスコミ、さらには国民全体である。ステークホルダーたちのEBPMへの「無理解」は、EBPM普及の障害となるが、そういった「無理解」は、単にEBPMに対する知識やリテラシーの不足にとどまらない。上記で述べたEBPMの障害1と障害2や、さらには下記の障害4が、特に国民の政治不信や行政不信を生むことが問題だ。従って、この障害を取り除くにはまず、他の障害を取り除くことが必要となる。
2.4. 障害4―倫理基準の確立の不足
筆者の知る限り、欧米の主要国では政治や行政について、例えば国家予算の使用や、国民生活に影響する行政の意思決定について、情報公開など「透明性」と「説明責任（アカウンタビリティー）」が共有された倫理基準として存在する。しかし現在の日本は、黒塗りの公文書の横行であれ、学術会議委員数名の政府による否認理由の説明の欠如であれ、残念ながら透明性と説明責任の倫理が政治と行政に反映されていることを否定する事例に事欠かない。EBPM自体、行政の説明責任の質の向上に資するものだが、国民が行政は説明責任を果たそうとしていると思える状況があることが前提だ。
一般にEBPMは、EBつまり「エビデンスに基づく」という部分、とそれがPM（政策立案）に結び付くという2面を持っており、それぞれに要求される倫理基準があり、それの確立の不足が、第四のそして、EBPMの社会的価値の実現に対し、大きな障害となっている。EBの部分は前述の「目的合理性」の達成が主たる倫理基準である。前述の「エビデンスの選択バイアス」や「エビデンスの妥協」は、その合理性を損なうことだから、それが頻繁に起こるとすれば、目的合理性という基準が順守されていないといえよう。またRCTなど社会実験が入る場合には、人を対象とする実験調査の倫理があり、それらは米国の1974年のベルモント報告（The Belmont Report）の以下の①～③の基準に、心理実験に関し強調されるようになった④を加えたものが代表的基準である。
- ①Autonomy（被験者の自律性の尊重、例えばInformed consentの必要性など）
- ②Beneficence（被験者の心のwell-beingへの十分な配慮）
- ③Justice（公正性）
- ④Non-maleficence（被験者への心理的「無加害性」）
④は②の倫理原則の具体化の1つとも考えられるが、例えばナッジ理論を応用するRCTで、英語ではnegative sanctionというが、「これこれの選択は、社会から非難を受けますよ」というようなナッジ操作で国民を一定の選択をしないようにしむけるのは加害性を持つと考えられて否定される。日本的倫理での代表である、「人に迷惑をかけるな」も、政治・行政的ナッジには、欧米の倫理基準では恐怖心（社会から非難されるのを恐れる気持ち）を利用するので不可というわけである。③の公正性も例示で示そう。例えばRCTの実験対象を男性に限るのは理由がない限り不可とされる。政策が公益性を持つ以上、男性のみを対象としたエビデンスに基づくことは、女性の公益を男性の公益と同等に考えていないので不可なのである。
さて、EBがPMに結び付くことに関する倫理だが、前述したように、まず
- Ⓐ政治および行政での透明性と説明責任の重視
が重要であるが、その他に
- Ⓑ国民のウェルビーイングの向上という観点から見た政策目的の正当性
があげられる。筆者がよく出す例だが、例えば少子化対策として、結婚や育児に対する女性の機会コストを減らし、結婚や育児の喜びの価値が、負担のコストを上回る社会の実現を目指す政策は、この点で合格だが、女性をいわば「子供を産む機械」扱いして、ただ多く産む方向に誘導する政策は筆者は不可と考える。三番目に
- Ⓒ政策に影響を受けるステークホルダーたちへの理解増進と説明努力に関する行政の誠実性
がある。政策にはさまざまなレベルのステークホルダーがいる。政策は国家予算を伴うから、どこかを増やす分どこかが削られることを考えると、削られる予算の利害関係者も間接的にステークホルダーとなる。個別の利害と国民全体としての利害は必ずしも一致せず、かといって国民の利益あるいは公益の名分で、個別の利害を無視するのはそれも民主主義の原則に反する。だが、最終的には正当性のある政策は進めねばならない。だが、それにはⒸの倫理が欠かせないということである。
3. 結論
結論として、EBPMはそのレジティマシーを獲得するため、その獲得へのさまざまな障害を取り除く努力を併せ持たなければならない。そしてレジティマシーが獲得できる限り、政策にEBPMは必要かつ有用となると筆者は考える。
