日本の年金制度改革：16年度改正の評価と新たな改革の方向性

吉冨所長の冒頭挨拶の後、麻生 良文氏から「Pension Debt and Implicit Tax」（年金債務と暗黙の租税）と題して以下のプレゼンテーションが行われた。

1. 賦課方式の年金制度の1点目の特徴として、世代間に所得移転が発生するがゼロサム的な性質を持つということ。これは得をする世代と損をする世代があることを意味する。2点目は国債を発行すれば、賦課方式の年金制度と同等の移転政策を行うことが可能であること、3点目はその国債発行によって発生した負担は暗黙の租税と呼ばれ、賦課方式の大きな特徴であるという点である。
2. 賦課方式の年金制度を、利子率、人口成長率、1人当たりの賃金成長率が一定で人は2期間生きるという簡略化した状況で考えると、高齢者世代への年金を若年世代が支払う構図となる。この所得移転を生涯所得でみると、制度発足時の保険料を負担せずに受け取る世代は得をし、それ以降の世代が損をするが、長期的に見れば、最初の得をした世代のプラスの移転と後の世代のマイナスの移転は均衡するので、ゼロサム的性格をもつといえる。
3. この賦課方式と同等の政策は実行可能で、それは所得移転政策といわれる。具体的にはゼロ時点で国債を発行し、高齢者に所得移転を行う。その後国債が無限に大きくなるのを防ぐため、国債残高をGDP規模と比較して一定に保つよう租税負担を行う。これは、賦課方式と所得移転政策は基本的には同等であることを示す。この移転政策に積立方式の年金制度を統合すると、移転がゼロとなるため、賦課方式とまったく同一の制度となる。
4. 賦課方式の年金制度では年金の純債務が存在し、それは後の世代の負担によって賄われる。賦課方式から積立方式に移行する場合、この年金純債務をゼロにしなければならないため、一時的に重い負担が移行期間の世代にかかる。また、移行により資本蓄積、生涯所得、保険料率などが影響を受ける。移行期間が短いと生涯所得は減少し、保険料率は高くなる。一方、積立方式に移行すると資本蓄積は増える。
5. 単純なモデルで年金純債務を計測すると、1年あたりの給付額の約30倍、現実的なモデルでは約25倍必要なことがわかる。現在の厚生年金の積立額は給付額の5倍程度だが、この債務は今後増え、将来世代の負担は増えるだろう。
6. 年金制度が持続可能であるためには、現在の債務超過が将来の資産超過によって解消されなければならないが、維持可能性だけで年金制度を議論するのは誤り。どの世代がどれくらい負担するのかといった世代間の公平性の観点が必要。

これに対して吉冨所長から以下のコメントがあった。

• まとめると、国債発行と年金純債務の持つ影響が同じということの意味は、普通国債の場合でも政府の収入はGDPの成長率に比例してしか上昇しない。しかし金利がそのGDP成長率より高ければ、当然その分だけ絶えず増税していかないと国債残高が膨張し破綻するということである。重要なのは利子率と経済成長率の関係で、これがいかなるメカニズムで決定されるかは今後議論になるだろう。膨大な積立金を持ったときのrate of returnとそこに発生するリスクをどう管理するかも問題。

続いて橘木 俊詔研究主幹・ファカルティフェローから「基礎年金全額税方式の長所と反対論」と題して以下のプレゼンテーションがあった。

1. 京都大学の橘木として「基礎年金全額税方式」案を紹介する。この、年金を100%税で運営する方法の利点は、
   (1)国民全員に一定額の年金給付を保障するので、安心感を与える
   (2)消費税の徴収能力の高さにより、現在の保険料未納問題を解決する
   (3)第3号被保険者問題や就業形態多様化に対応できる
   (4)世代間格差問題を解消できる
   (5)企業活性化に役立つ
   (6)経済成長率を最大化する
   (7)現在の積立金をゼロにして、現引退者の給付額を保証する
2. これに対する反論として、基礎年金を全額税で保障するのは生活保護と同じとの意見があるが、義務教育や児童手当など全額税で給付されている公共支出に対しては誰も反対しないのだから、基礎年金も同様に公共支出と見なせばよい。自助努力の精神を損なうとの批判に対しては、自助努力の精神は2階部分の民営化と積立方式で期待されると考える。税方式でも未徴収はあるという指摘に対しては、インボイス方式や納税者番号制度を導入すれば解決可能と考える。消費税は、財政赤字を解消するために充当すべしといった意見について、公共支出の多くを現在年金支給で賄っているので、年金給付財源を消費税にたよることは公共支出削減につながる。よって、全額税方式は財政赤字削減に貢献するだろう。世界の先進国は保険料方式が主流であるという点について、確かにG5は保険料方式だが、日本がこれをまねる理論的根拠はない。自国民の厚生が最も高まる方法を採用すべき。

続いて金子 能宏コンサルティングフェローが「年金制度をより持続可能にするための原理・原則と課題」と題したプレゼンテーションを行った。

1. 国民年金・厚生年金統合一元化案の特徴と実現性について説明する。統合新年金制度の特徴は、報酬比例部分を基本とし、低給付に陥る受給者には国庫負担による最低保障年金を支給するという点にある。同制度のメリットは、年金給付の負担が少なくて済む、就業選択に中立的であるといった点だが、デメリットは、制度の移転コストが高い、所得捕捉にばらつきがあるため加入者間で不公平になる可能性があるといった点である。
2. 内容について、統合新年金制度では、遺族・障害年金は制度から分離して考える。最低保障年金全額と移行期の国民年金給付の2分の1は国庫負担で賄われる。マクロ経済スライドを適用した場合、最大3.8%の消費税負担、適用しない場合5.8%の消費税率が追加的に必要と推計される。
3. 積立金の推移について、国民年金加入者にも所得比例年金をベースとする新統合年金へ移行すると、経済内に占める年金制度の割合は上昇し、500兆円まで増加すると予測される。よって、年金の資産市場への影響は相当大きくなるといえる。
4. 新統合年金へ移行すると、給付と負担の関係も大きく変わる。現行制度では定額部分が存在するため負担水準と1対1に対応しないが、統合新年金制度では1対1に対応するようになる。具体的には標準報酬比例月額が27万4000円以上だと現在の厚生年金加入者よりも多くの年金を受け取れ、14万5400円以下だと最低保障年金を受け取ることとなる。
5. この制度へどう移行するかについて、厚生年金の適用基準を拡大していき、パートタイマーなどを捕捉することで可能と考える。

これらの報告に対して、山崎 伸彦氏からコメントがあった。
麻生氏に対し、

• 積立方式、賦課方式を議論する場合、世代間の公平性や効率性といった判断基準で見ていくのは有益だが、世代間の公平性といった価値判断を含む場合、経済学のみの視点から見るのは不十分。先行世代が後世代を教育したり社会資本を無償で譲り渡していることをふまえ、倫理的、政治的な視点も含めて見て行くべき。

橘木氏に対し、

• 全員が一律17万円を受給する点が公平との説明だが、社会で成功した人にも支給するとなると、日本人の国民性に鑑みて政治的に実現不可能ではないか。ミーンズテスト付という提案ならば、生活保護との区別がなくなって自立自助の精神にそぐわないのではないか。自立自助の精神は2階部分を民営化して担うとしても、1階部分がミーンズテスト付であれば、うまくいくかはかなり懐疑的。
  消費税の未徴収が解決可能な技術的問題であるとすれば、社会保険料の未徴収問題も同様に技術的問題として解決可能であり、社会保険方式が崩壊している訳ではない。

金子氏に対し、

• 統合新年金制度へ移行した場合、中・低所得者の年金給付が下がり、高所得者の年金給付が上昇することになるが、その意義は見出し難いのではないか。

次にオリビア･ミッチェル氏から「Concluding Comments on The Future of Japanese Pension Reform」（日本の今後の年金改革に対するまとめのコメント）として、以下のコメントがあった。

1. 改革に対する提案として、まず、改革によっていかなる影響があるのか計測するため、良いマクロ経済モデルを構築する必要がある。行動学上のレスポンスにも注意を払う必要があるし、配分上の結果についてよく考える必要がある。配分上の問題を考慮する方法としてミーンズテストがあるが、資産を無視し所得のみを考慮したテストだとすると、結果は懐疑的であり、配分上の不公平を生むだろう。これを回避するには、所得だけでなく資産も網羅したミクロデータが必要。質の高いミクロデータがあればミーンズテストの影響や退職後の消費の変動も観察可能となろう。
2. 年金制度では夫婦が40年間加入するモデルだが、実態を反映しない不自然な仮定ではないか。この調査にもミクロデータが役立つだろう。
3. 橘木案は、税金を今まで払わなかった人からも徴収できるという意味で非常に魅力的だが、消費税では逆進性が強いという問題がある。この問題は解決できるかもしれないが、まずは現制度の再建が必要で、そのためには納税者番号導入も一案だろう。
4. 改革案がもたらす行動学上の影響として、増税した場合、高齢者の就業・引退行動がどのように影響を受けるのかや、パートタイマーと正規就業者の就業形態がどう変わるかが明確でなく、調査が必要。第3号被保険者を廃止すると結婚にいかなる影響を与えるかも考える必要がある。
5. これら年金改革の議論は健康保険や介護保険制度にも応用できるだろう。日本は改革の重要な一歩を踏み出したことを評価したい。

続いてセテグレン氏から麻生氏の報告に対し以下のコメントが寄せられた。

• 賦課方式制度に関する素晴らしい報告だったが、この問題は多くの人にとって不明瞭な点が多い。年金改革において積立方式を議論し、積立がもっと必要かという点に話題がいってしまうと焦点がぶれてしまう恐れがある。

これを受け、吉冨所長から以下のコメントが寄せられた。

1. スウェーデン方式は賦課方式、積立方式から脱却して成功しつつある制度である。これを第3のカテゴリーと考えて今後は議論して行く必要がある。スウェーデン方式は賦課方式、積立方式と異なり、利子率と経済成長率の関係を考慮せず、賃金上昇率だけを用いている。ここに制度としての利点があるのだろう。
2. ファンドを積み立てた場合、そのポートフォリオセレクションをどのようにしていくのか問題。特にファンドの規模が膨大になった場合どうするのか、今後の課題。

これらのコメントに対し、まず金子氏から回答がなされた。
山崎氏に対し、

1. 今回提示した国民年金・厚生年金統合一元化案に関するRIETIモデルの具体的な方向性は、厚生年金が国民年金を吸収していく方向と考えてもらいたい。厚生年金の適用者を徐々に拡大し、企業が労使折半の負担を受け入れられるとすれば、最終的には月1万円稼ぐ人にも厚生年金が適用される方向を想定している。
2. RIETIモデルの場合、基礎年金部分の代わりに最低保障年金制度を導入し、報酬比例の度合いを強くする。従って高額所得者は比例的に年金給付が増加し中・低所得者は損をする構造になっているが、ここは米国のように、高額所得者については代替率を下げ、低額所得者は代替率が高くなるよう設計することにより、所得再配分的効果を持たせることが可能。

ミッチェル氏に対し、

1. 最低保障年金でミーンズテストを行うかという点について、これは社会のさまざまな場面で社会保障番号や納税者番号が必要となれば、その必要はなくなるかもしれない。ただし、納税記録などを要件とすると、保険原理が扶助原理に基づく最低保障年金給付に係わるという点に留意を要するが、ミーンズテストへの抵抗感を考えるとこうした方法も考えられる。これらの制度を国民に信頼してもらい実行するにはドイツやスウェーデンのように1人1人について年金情報を提供することが必要。

次に麻生氏から、山崎氏、および吉冨所長のコメントに対する回答がなされた。
山崎氏に対し、

• 強調したいことは、年金制度の所得移転はゼロサムであること、現在の債務超過の存在が将来の負担になることが基本的視点であるという点。また、既に純債務が存在し、それをどう負担するかも大事。合理的議論のためには、年金制度の枠組みで内々に処理するのではなく、債務超過分を明確にし、その負担のあり方について合理的に議論すべき。賦課方式の年金制度は、制度発足時の高齢者に移転を行い、それを将来世代が負担するという所得移転を引き起こすが、こうした移転は一般的には正当化できない。将来世代の債務超過がどの程度かはさまざまにシュミレーションできるが、基本的には所得移転がゼロサム的性格を持ち、負担は誰かがしなければならないことを考えねばならない。

吉冨所長に対し、

1. スウェーデン方式は、基本的には賦課方式の中で、年金の純債務を発散させないような形で将来に回すしくみであり、年金の収益率は経済成長率と等しくなる。しかし、年金純債務が資本蓄積を抑制しているのなら、長期的には積立方式に戻る方がよい。ある程度時間をかけて積立方式に戻ると、一時的に保険料が上がるが、理論的には資本蓄積が回復し、産出水準が高くなり、保険料上昇の効果が抑制されるので、移行期世代も利益を受け取れる。
2. ファンドは恐らくGDPの2～3倍の大きさになる。閉鎖経済で考えると利子率は低下し、ファンドが大きいと運用が大変難しくなるが、経済学的にはより多くの資本を持つことが望ましい。

最後に橘木氏より、山崎氏、ミッチェル氏のコメントに対する回答がなされた。
山崎氏に対し、

• 基礎年金全額税方式で高額所得者にも給付するかという点について、本来ならミーンズテストで高額所得者に給付の減額はしない原則だが、国民感情に訴えて給付の減額はあってもいいと考える。消費税にも徴収されない部分があるのではという指摘について、社会保険料の未徴収率4割に対して消費税の未徴収率は5%以内と格差があり、比較できない。

ミッチェル氏に対し、

• 日本の付加価値税は比例税だが、自分が考えているのは累進消費税、累進付加価値税なので、逆進的との批判はあたらない。また、結婚・離婚によって年金の額が変動するというのはおかしいと私も考える。私の考えでは、ある個人に一定額を支給する方式でそのような問題を解決しようと考えている。

問：オーストラリアでのミーンズテストとはどのようなものか。

答（ピゴット氏）：オーストラリアでは老齢年金が導入された1908年からミーンズテストを行っており、長い歴史がある。適格基準は申告される資産価値がもとになるが、日本のように厳しくないこともあり、幅広く行き渡っている。ただし、退職直後の資産価値がその後増減することによって、受給資格を失ったり得たりする。

問（セテグレン氏）ミーンズテストに不動産は含まれるのか。

答（ピゴット氏）：含まれる。但し、家の価値ではなく、自分名義の不動産か、そこに居住しているかで判断される。

問：（麻生氏に）世代－1、0、1期と分けて発表されたが、第0期で年金制度を開始した場合、0世代は－1世代への負担が軽減されることになるが、それをどうカウントするのか。また、賦課方式で発生する純債務は人口が定常的な場合、誰が負担するのか。

答：年金制度が発足し、公的移転がどの程度あるかに着目してもらいたい。そのこと自体は、当初の世代に対する負担を後の世代が負担する構造になっている。公的移転によって私的扶養はどうなるかは反応の問題であり、条件により異なる。定常状態で誰が負担するかについて、これは全ての世代が負担する。数学的にいえば、当初世代への移転が将来世代の負担の合計と等しくなっている関係が成立する。

問（山崎氏から）： 先ほどの回答で、賦課方式の下で最初に利益を受ける世代に特別そういう必要性があればその所得移転は正当化されるという説明だが、最初に年金制度がない状態の下で自分の親の世代を扶養した世代は、その点において特別の違いがあると考えられないか。また、公的制度による所得移転のみを考慮して、市場という経済学的な世界で公平性を考える立場にあるが、その世界の外側の私的移転を含めて考えるのが、広い視点から見た公平性と考える。特に、教育や知的財産も含めて総合的にとらえると、賦課方式の中で先行世代に対してある種のギフトが生ずるのは十分正当化できると考える。

答（吉冨所長）：－1世代に対するギフトの正当化の議論より大事な点は、賦課方式の導入時、－1世代にギフトを与えた、つまり、－1世代は何の負担も無しに給付を受け取ることとなり、あるいはその比率が非常に有利である、ということである。積立方式を0世代に導入した場合、その時の高齢者をどうするのか、賦課方式導入の時と同じ前提を与えて比較しないといけない。結局、賦課と積立の違いの議論は－1世代にギフトをやるかやらないかで、後者はやらない、としている。理論的には同じ条件で出発した方がわかりやすいと考えれば、積立方式はこのように変更して行く、といった議論があることで賦課方式との公平性が増すと考えられる。

答（麻生氏）：最初に発生した純債務の負担をしなければいけないこと、賦課方式は年金制度の中で債務の負担をするしくみであるという点を再度強調したい。積立方式であれば、－1世代を見殺しにするが常に高い収益率が実現可能で、賦課方式であればそうではない。その差が当初世代への移転の財源となっている。ポイントは、現時点での純債務を出発点にどのように負担を考えていくかにある。負担の求め方は、
(1)給付の削減を行う
(2)保険料を上げ、将来世代に負担を求める
の2つの方法である。根本的に考え、どの世代がどの程度負担をすべきかという議論が望ましい。一方、知的財産は公共財的価値があり、教育に関しては年金制度の中で議論すべきではないと考える。

問：（橘木氏に）(1)ミーンズテストをどのように実行するのか
(2)消費税は所得に対し逆進性が強いのではないか
(3)消費税が社会保険料より企業の活性化に役立つ経済成長率を最大化するなら、現行の税金は全廃し間接税・消費税に一本化するのか、資産課税はどうするのか
(4)供給側の労資にメリットがあっても、需要側の消費を抑えるのではないか
(5)間接税では低中所得者の可処分所得が減るのではないか
(6)間接税収入も人口動態の影響は免れないのではないか

答：(1)ミーンズテストと逆進性に関しては、自分の主張する消費税は累進課税で、消費税に逆進性があるためそれを除去する具体案を提案しておりこれ以上述べない。従って自分の案に逆進性はない。
(2)間接税中心が本当に経済成長を高めるのかについては著書の中で具体的な政策をシミュレーションし数字まで出しているので本を読んでもらいたい。
(3)自分の理想は支出税で、現時点ではVATを主張しているが、10～20年後には累進支出税が主流になるとみている。ただし、それは技術が進歩し、当局の把握がうまくいけば導入可能。

これに関し、吉冨所長から以下のコメントが寄せられた。

• 昨日のセッションの大きな結論の1つは、社会保障全般を見るにはモデルで解いた平均がどの程度代表的かという問題を議論すべきであり、そのためにはミクロデータがどうしても必要であるということである。橘木先生がおっしゃった結果は、簡単に結論付けられるものではなく、想定される行動の前提やメカニズム研究にとりくむ必要がある。