日本の年金制度改革：16年度改正の評価と新たな改革の方向性

深尾 光洋ファカルティフェローから、「年金制度をより持続可能にするための原理・原則と課題」と題して以下の発表がなされた。

1. 1985年に経済白書に関わって以来、日本の公的年金制度の問題を多数指摘してきたが、未解決の問題が数多く残っている。公的年金制度は度重なる建増しと、既得権保護によりますます複雑化し、厚生労働省の説明もそのつど変化してきた。
2. 日本の年金制度をより持続可能なものにするために、年金の原理原則に立ち返った改正案の検討結果を報告する。国民年金・厚生年金の統合など、従来のシミュレーションモデルでは対応できなかった改正案について、新たな年金財政モデル（RIETIモデル）を構築し、定量的に分析している。RIETIモデルは、厚生労働省の財政再計算における基準ケースと同様の経済想定のもとでは、それに近い計算結果が得られるよう設計されている。
3. 2004年改正の内容については前セッションで説明されたが、以下の4点に集約される。
   (1)保険料負担の段階的引き上げと、上限の法制化。
   (2)マクロ経済スライド制による給付額の伸びの抑制。
   (3)有限均衡方式による積立金の取り崩し。
   (4)基礎年金国庫負担の引き上げ。
   ただし改正に対する評価は二極分化している。
4. 日本の公的年金は1942年の厚生年金制度に始まる。これは、強制貯蓄だった。戦後の厚生年金は低い保険料が特徴で、制度は1986年の基礎年金導入までは大変わかりやすかった。基礎年金制度導入は、1985年以前の国民年金の給付水準が高すぎて財政が悪化したためだが、以来、給付と負担の関係が見えづらくなった。その後も、財政安定化のため改正が繰り返されたが、基本的枠組みは1986年時と同じ。
5. 現行制度では、厚生年金の場合、負担（保険料）は報酬に比例し、給付は定額の基礎年金部分と報酬比例部分の二階建て。給付が一部定額のため、低所得者に有利で高所得者に不利になっている。専業主婦世帯と共働き世帯でも格差があり、内部収益率で比較すると専業主婦世帯のほうが有利。これに対し国民年金は定額負担、定額給付。
6. 年金制度の原理は保険原理と扶助原理が組み合わさっている。保険原理は、応益負担原則と貢献給付原則に基づく。扶助原理は、応能負担原則と必要負担原則に基づく。
7. 厚生年金について2004年改正以後の内部収益率を計算すると、生年が前であるほど、少ない負担で高い給付が受けられる。2005年生まれは、内部収益率は見込み運用利回りである3.2%を下回り、見込み賃金上昇率である2.1%もモデル世帯以外は超えない。高所得者には不利で、専業主婦世帯に有利、男性より女性に有利であることなどがわかる。国民年金の内部収益率は、国庫負担割合が大きいため、2005年生まれでも内部収益率は見込み運用利回りである3.2%に近い。従って、現行では国民年金保険料は払ったほうが得。
8. 現行制度が信任を得られない背景には、払った保険料がどの程度給付に反映され、どの程度扶助的に使われるのかが見えにくい点にある。社会保険庁でも計算ミスが起こるほど、現行制度は複雑である。内閣府『公的年金制度に関する世論調査』（平成15年2月）でも、負担と給付の関係が明確な制度のほうがよいと答えた人の割合が80%を超えた。
9. 研究ではまず基礎年金部分の全額国庫負担化につき試算した。2010年を改正の基準年次とし、2100年の積立度合を1とした。保険料引き上げスケジュール維持ケースでは、マクロ経済スライドありでかつ厚生遺族年金をはずした場合で、給付乗率は10.45となり、現行水準の1.91倍に相当する。給付乗率が10ということは、1年保険料を払うごとに1年間の年金の額が年収の1%分増えることであり、40年払うと報酬比例部分の額は年収の40%、これに基礎年金が加わることになる。一方、基礎年金国庫負担割合が上がるということは大きな政府になることを意味し、この場合、厚生遺族年金について税金などで負担する必要がある。
10. 給付水準を維持したまま、保険料水準がどこまで下げられるか試算すると、マクロ経済スライドありかつ厚生遺族年金を維持した場合で11.938%、厚生遺族年金をはずした場合で8.442%となる。
11. 基礎年金部分について、半分を消費税によってまかなう場合、マクロ経済スライドありの場合で、2010年頃で約4%、2050年頃に約6%の消費税を課す必要がある。2010年から2100年までで平準化した場合は5.5%である。この場合、「基礎年金積立金」が発生するが、その金額はマクロ経済に影響を与えるほど大きくなる。
12. 次に厚生年金と国民年金を統合し、完全報酬比例型年金と最低保障年金（基礎年金の水準）を組み合わせた統合新年金について試算した。統合新年金の内部収益率は、女性では賃金上昇率を超えるが、男性は超えない。この制度には、低所得者にとって現行よりも不利になるという問題がある。積立金の金額も現行水準より増える。
13. 制度切替え時の移行措置に関する考慮が不十分な点は、今後の課題の1つ。

この発表に対し、金子 能宏コンサルティングフェローから保険数理の観点から補足的説明があった。

1. 本研究の問題意識は、日本の年金制度を原理原則から整理すること。
2. OECD各国の年金制度に関する報告書は、年金制度に必要な役割として、長生きのリスクシェアリングと所得再分配をあげている。現行制度の基礎年金＋報酬比例部分というしくみには、先見の明があったといえる。
3. 一方、日本の年金制度は複雑になりすぎて国民の信任を得られていない。産業や就業形態、考え方などの変化に応じて年金制度を改革していくのは、必要な措置。スウェーデンではNDC制度を作り、米国では税方式による社会保障制度が整備された。研究では、国庫負担を増やした場合や障害・遺族年金を別制度にした場合などにつき、議論の補足となるようシミュレーションを行った。

以上の発表に対して、ミッチェル氏から以下のコメントがなされた。

1. 持続的な年金制度のためには制度の透明性と頑健性が必要。制度に対するマイナスのインセンティブを誘発しないことも重要。モデル作成時には、個人的には、前提条件として無限期間についての均衡を考えるべきだと思う。
2. 持続可能性には、キャッシュフローをショートさせないだけでは不十分である。保険数理的ソルベンシーは前提を変えると結果も変わるので、注意が必要。
3. 積立金の運用方法も年金の持続可能性に関係する。必要な最低年金の水準も多様に考えられる。
4. 就業形態や離婚などで個人の状況は変化していくこと、年金充足性の問題を考える必要などから、ミクロデータの集積は不可欠。
5. 内部収益率は、前提を変えれば大きく変わるので注意が必要。
6. 経済想定が予想を下回った場合などに制度を修正していくフォーミュラのようなものが必要ではないか。
7. 無限時間の視点に立って年金債務などを計算することは必要。また、マイクロベースのシミュレーションを行うことが望ましい。

次にセテグレン氏から以下のコメントがなされた。

1. どのような原則をどのようなデザインで実現するかを考えることが重要である。
2. 障害・遺族年金を老齢年金から分離することは、有力なオプション。分割によって、問題がよりシンプルになるのではないか。
3. スウェーデンの場合、ホワイトカラーとブルーカラーの年金額は大差ない。
4. 厚生年金と国民年金を統合した場合、積立金が増えるのはなぜか。

以上のコメントに対し、深尾氏から以下の回答がなされた。
ミッチェル氏に対し、

• 制度の頑健性について、就業行動や離婚などによる変化を調整するフォーミュラの1つといえる、離婚の場合の厚生年金分割は、平成19年4月に施行されるがこれは強制ではなく、理想的には、離婚時に結婚していた期間の年金受給権を按分するような制度にするのが望ましい。

セテグレン氏に対し、

• 日本の年金の積立金は、人口構成にゆがみがあり将来人口が減少するため、一時的に大きくなる傾向がある。統合新年金の場合に積立金がより多くなるのは、自営業者からより高い保険料を取るからである。

その他、

• 保険料を40年払った場合の基礎年金は、公的扶助（生活保護）とほぼ同水準だが、公的扶助を得るために資産や家族関係を調べられるため、普通の人にとっては保険料を払って年金を受け取るほうがよいはずだ。

続いて金子氏からミッチェル氏のコメントに対し、以下のとおり回答があった。

1. 望ましい給付水準については次の樋口先生の研究とも関連するが、ミクロデータに基づいて消費水準のパターンや生活・健康状態を把握した上で何らかの判断基準を設けて決めるべき。
2. 離婚した妻がパートタイマーになった場合、現状よりも厚生年金に入りやすくなる条件を整えるべき。パートタイマーとも関連するが、就業形態の変化に対応するには、完全報酬比例型年金制度にする方法を検討するのも一案。

問：共済年金をRIETIモデルに統合した場合、どう変わるか。

答（深尾氏）：共済年金を分析する際の問題点は、データが利用可能でないことにある。公務員が抵抗するだろうが、共済組合について情報が公開されなければ、統合についての議論も難しい。

問：（ミッチェル氏に）米国では所得水準によって年金の給付水準が変わるが、完全報酬比例型の年金制度についてどのような議論がされているのか。

答：米国では2001年以降、社会保障に関して活発に議論されているが、ブッシュ政権の求心力低下もあり、社会保障に関する改革は進んでいない。個人的には完全報酬比例型ではなく、公的扶助水準の1.2倍の最低保障年金を設けるべきと考える。

オレ・セテグレン氏から「Two Thousand Five Hundred Words on the Swedish Pension System」（スウェーデンの年金システムについて）と題した以下のような報告が行われた。

1. スウェーデンの年金制度は1992/ 94年に抜本的に改革された。改革の目的は、(1)財政的安定、政治的安定を図る、(2)以前の年金制度よりも透明性を高くする、(3)世代間の公平を高める、(4)最低所得の保障をはかる、の4点。
2. 年金制度構築のオプションは4つあり、賦課方式か積立方式、確定給付方式か確定拠出方式である。確定給付方式の場合リスクは100%保険者（＝税負担者）が、確定拠出方式の場合、リスクは100%被保険者が負担することになる。確定給付方式の場合は拠出と年金受給権の結びつきが弱く、確定拠出方式の場合は拠出と年金受給権の結びつきが強くなる。
3. 新しい年金制度（Notional Defined Contribution Pension System：みなし拠出建て方式）では、確定給付の賦課方式から確定拠出の賦課方式と、一部において確定拠出の積立方式へと移行した。
4. 新制度では、個人勘定のように、支払金額と同等の年金クレジットが発生するしくみになっている。年金受給額は賃金上昇率の変化に応じて計算され、早死にした人から長生きした人に年金額が回るSurvivors bonusという制度もある。
5. スウェーデンの年金改革の火付け役は、90年代に深刻な危機があったことで、改革はかなり速いスピードで行われていった。
6. 新制度のもう1つの特徴として、最低保障年金が挙げられる。旧制度では、すべての年金受給者に一定額の基礎年金が保障されていたが（Universal flat rate benefit）、新制度では、所得比例年金が一定額以下の人を対象に、支払った年金保険料の額に関係なく、所得比例年金と最低保障年金の合計で一定額の年金保障を与えるようにした。また、最低保障年金の受給権者でも、本格的に働いた人と短期間しか働かなかった人とで、所得比例年金と合算したトータルの年金額が同等にならない工夫が凝らされた。最低保障年金は一般税収によって賄われている。
7. 新制度では、障害年金と遺族年金の制度は別に設けられるようになっている。これに関して大きな議論が交わされているが、未だ解決的な政策は提示されていない。
8. スウェーデンにおいて、専業主婦の年金権は大きな論点ではない。スウェーデンでは男女関わらず労働市場に出ており、専業主婦という部類に属する人は僅かであるため。新制度は労働へのインセンティブを高め、引退を遅らせるよう動機付けることが大きく期待される。

この発表に対し、山崎 伸彦コンサルティングフェロー（厚生労働省年金局数理課長）より以下のコメントがあった。

1. 公的年金には各国の歴史により独自な発展を遂げている部分と、国をまたいで共通する部分がある。外国の公的年金制度を学ぶことは有益だが、どこが普遍的でどこがその国独自の部分かを判別することが大事。
2. スウェーデンの制度は、賦課方式を基本としつつ一定の積立金を保有して市場で運用している点が日本と同じなので、その点で学ぶべき点が多い。
3. スウェーデンの新制度は、内容がシンプルということだが、どこまで国民がシステムを理解しているか疑問が残る。
4. 最低保障年金について、少ない拠出でも今まで所得比例年金に拠出してきた人がその分だけ最低保障年金を減額されて、全く拠出してこなかった人とトータルで同じ年金額をもらうというスウェーデンのしくみは、日本では抵抗があるのではないか。日本に導入するには、低額の所得比例年金受給者は最低保障年金を全額受け取れるしくみとなり、かつミーンズテストが設けられることになるのではないか。
5. 納税者番号の導入されているスウェーデンでも自営業者の所得把握は難しいと理解した。スウェーデンのしくみでは、所得を低く申告し拠出を抑えることによって所得比例年金の年金額は低くなるが、その分最低保障年金の減額が緩和されてトータルの年金額は同じになる。
6. 女性の年金権について、スウェーデンでは男女を問わず全員が働いて自活すべきという思想に基づき遺族年金は廃止の方向にあるとのことだが、日本では専業主婦（夫）という生き方も個人の選択として社会的に肯定されており、このような国民性の違いに留意することも必要。

このコメントに対し、セテグレン氏から以下のような回答があった。

• （新制度に対するスウェーデン国民の理解度について）年金改革に際して大きな論議が交わされたが、政治的摩擦のようなものはなかった。国民全体を見ても、さほど年金制度に関心があるとはいえない状態。スウェーデン人は新制度が長続きすると感じているので、時間の経過につれて、国民が制度についてより深い理解を示すことが期待できるだろう。他方、年金制度にミーンズテストを用いることは、スウェーデン人全体として反対論が強い。

ピゴット氏からは、豪州の年金制度に関し追加的な説明があった。

• オーストラリアでは年金制度の歴史は浅く、老齢年金にはミーンズテストが多く用いられている。一階部分が普遍的なものだと税金を高くしなければならず、インセンティブ構造を歪める可能性が高い。一方、ミーンズテストにより対象者をターゲットする方法を取れば、低コストですむが、対象者のターゲティングが正しく行われているか監視が重要。