第1回「DDA交渉再開に向けての課題と展望」

多角的貿易体制であるWTO（世界貿易機関）が2001年から推進するDDA（ドーハ開発アジェンダ）の妥結に向けての見通しが後退している。当初2003年の妥結を目標に進められてきたDDAだが、農産物市場の関税引き下げや補助金の問題などを巡り、参加国の利害が対立して引き延ばされてきている。いわゆる「争点の三角形」と呼ばれる1)農産物の市場アクセス、2)農業の国内補助金問題、3)NAMA（非農産物の市場アクセス）問題について、G6（米、EU、インド、ブラジル、日本、オーストラリア）の意見が収斂せず、本年7月の閣僚会談の決裂後、ラミー事務局長はラウンドの凍結を宣言した。

しかし11月に開かれたAPEC（アジア太平洋経済協力会議）の首脳会議における「ハノイ宣言」では、WTOのDDA支持を最優先事項とし、自由で開かれた貿易や投資というAPECの目標に向け、努力することで一致した。そして11月の中旬以降、各交渉分野の交渉議長のリーダーシップの下で非公式な交渉が行われている。

RIETI政策対談第1回は、実際にWTOの現場で交渉に当たる経済産業省の小川恒弘通商機構部長、RIETIにおいて「多角的貿易体制の現状と展望」についての研究を行う小寺彰ファカルティフェロー/東京大学大学院総合文化研究科教授のお二人に「DDA交渉再開に向けての課題と展望」をテーマに論じていただいた。

（このインタビューは2006年12月15日に行ったものです）

1. DDA（ドーハ開発アジェンダ）が中断した理由とは何か
   • 交渉過程に途上国が多く入ってくることでWTOの利害関係が非常に複雑化している。
   • 先進国の中でもたとえば農業の輸出国、輸入国の違い、または途上国でも輸出国と輸入国というような利害の違いがあって交渉が非常に難航している。
2. DDA交渉が中断されたことによる世界・日本への影響とは何か
   • 世界への影響：OECDや世界銀行などの調査でも、DDAの中断によって、経済的なマイナスが生じている。とりわけ弱い立場のLDC（後発途上国）にとっては非常に深刻な問題である。
   • 日本への影響：日本は多角的な貿易体制の恩恵を最も得ている国の1つであるため、WTOの信頼性が削がれていくことは日本にとってマイナスである。
3. 本格的な交渉再開に向けて日本が果たすべき役割とは何か
   • 日本は中断の主たる原因にはなっていないため、再開に向けて果たせる役割は必ずしも大きくはない。しかし、昨年のLDCに対する無税・無枠の拡大提案のように、交渉再開後には交渉の促進のために日本は大きな役割を果たすことが可能である。
4. WTO協定とEPA（経済連携協定）との関係をどう考えていくべきか？
   • WTO体制が政策の基本であるというスタンスは変わらない。

小寺：
本日は小川部長にWTOのDDA交渉の現状と課題、また今後の見通しについてお話を承りたいと思います。小川部長は最近もDDA関係で海外にご出張されているということですので、臨場感のあふれるお話を伺う事ができると期待しています。まず、どういう経緯でDDAが中断したとお考えですか。

小川：
直接的な原因・問題が何であったかということをお話しする前に、中長期的、構造的な側面に触れたいと思います。つまり、前回のウルグアイ・ラウンドと今回のラウンドを比較すると、今回のラウンドは、前回に比べて圧倒的に数多くの途上国が深く関与しています。Doha Development Agendaというラウンドの正式名称にもDevelopmentが入っているわけです。一方で、ウルグアイ・ラウンドのときには、少し極論をいえば、アメリカ、EU、日本、カナダ、さらにもう少し広げた範囲の先進国である程度ラウンドの方向性を決めることができたし、決められる範囲が多かった。しかし、今回の場合は途上国が多く入ってくることで利害関係が非常に複雑化している。先進国と途上国という問題だけでなく、先進国の中でもたとえば農業の輸出国、輸入国の違い、または途上国でも輸出国と輸入国というような利害の違いがあって非常に錯綜している。それが、今回の中断が起こったことに影響を与えていると思います。

一方、中断の直接的な原因は、ご案内のとおり農業問題であったわけですが、それ以前にいろいろな問題が込み入ってしまい、最後は農業のところでどうにも動きがとれなくなってしまったということではないかと思っています。

また、農業というのは、各国とも政治に近い産業で、政治的な意味合いが強い。これにより、貿易交渉の中に国内問題の農業が相当程度持ち込まれているといった状況になってきています。中断の直接のポイントは、よくトライアングルという表現をされていますけれども、第1は農業の関税引き下げ、第2が農業の国内補助金の引き下げ、第3が鉱工業品の関税引き下げの問題、これについて、先ほど申し上げました先進国と途上国の間で利害が非常に複雑化・対立して中断に至ったということです。

従来のウルグアイ・ラウンドまでと比較すると、アメリカの置かれた立場が違います。米国は基本的に自由化を求めており、農業も含めあまり守りの部分がなかった。しかし、今回は、アメリカ自身が農業の国内補助金で他国から引き下げを強く求められている。ただしそれは国内的な政治問題でなかなか実現化は難しい。アメリカ自体が国内の補助金で守りに入っているため、交渉をリードまたは妥協点を提示するのが難しいといった問題があります。

それから、農業の関税引き下げのところは、EUや我々日本、それから途上国の中ではインドなどにとって守りの分野であるわけですが、そこも輸出国との関係で妥協点が見いだしにくい。更に、鉱工業品の関税引き下げの問題では、途上国が非常に引き下げに難色を示している。そういう3つの問題でそれぞれ攻め、守りが相交じって、どうしても交渉が前に進まなくなったのが中断に至った状況だと考えています。

その後11月上旬にアメリカの中間選挙があり、さらにAPECの閣僚会合がありました。そのような中で途上国を含めた主要国間で、交渉を完全に中断するのではなく、事務ベースの議論は始めるべきであるとの声が高まり、途上国からもジュネーブベースの通常の会合を開いて欲しいという声が上がりました。7月時点でラミー事務局長が言っていた「主要な交渉当事者の交渉ポジションが変わらない限り、交渉は再開しない」との条件は満たされていないので、交渉の再開に形式論で反対する国が出てくるのではないかとの危惧もあったのですが、そのようなこともなく、11月の中旬以降は各交渉分野の交渉議長がリーダーシップを持って、それぞれの交渉分野の性格から見て交渉議長が判断する一番適切な方法で、11月、12月と交渉会合が行われています。

小寺：
新聞報道では来年の1月に閣僚会議が開かれるということですが、そこで正式に交渉が再開されるという期待を持ってよろしいでしょうか？

小川：
来年の1月に、閣僚ベースで局面打開が図られるかというと、見通しはそうではありません。局面打開が図られるためにはアメリカ行政府が農業法の改正の関係で議会とよく話をし、ある程度の国内補助金に対するアメリカの交渉ポジションをはっきりさせる必要があります。アメリカが国内補助金に関し、またそれとリンケージする形の関税削減の交渉ポジションを持つ見通しは来年の2月～3月になることが予想されるところであり、来年1月に開かれる予定のスイス主催のダボスの非公式少数国閣僚会合では、交渉状況の点検、今後の進め方に対する議論にとどまる可能性が高いと見込まれます。大臣ベースで解決しなければならないことは多くある中で、他方で事務ベースでときほぐしていかなければならない事項もたくさんありますから、大臣ベースで局面打開が図られた時に、それ以外の事務的事項が片付かないために妥結に間に合わないという事態を起こさないよう、我々としては各分野における交渉会合を正式交渉の再開以前にも平行して行っているところです。

小寺：
正式に交渉が再開すれば、一挙に妥結に向かうと考えていいのでしょうか？
それとも、まだまだ妥結に向けて大きな課題は残っている状況なのでしょうか？

小川：
局面打開がどの範囲まで、どの程度の詳細さで行われるかがはっきりしませんのでそこはまだ解りません。かなり詳細にわたって局面打開が図られた上でアメリカがTPA（貿易促進権限）の延長をすればスムーズにいくでしょう。TPAの延長は米国の国内の問題ですが、基本的にTPAの延長なくして交渉を終結することはできない状況になってきているわけです。したがって、我々の希望として、恐らくこれは来年の3月か4月くらいまでだと思いますけれども、その時期に、こういう理由で、ここまでラウンドの交渉も見通しがついて、ある一定期間TPAを延長してほしいと議会に要請をして、TPAの延長を認めてもらうことが重要であると考えます。その場合も局面打開が大まかな事項しか行われないという見通しのもとにTPAが延長されて、その後詳細なところまで決めるというシナリオも予想されますので、今後の展開はまだはっきりしておりません。

小寺：
もしTPAが延長されなかったらどうなりますか？ 今年の12月までに交渉を終えることを目標にしていたのは、アメリカの国内法の制約の中で必須だという認識だったからと聞いています。そうなるとTPA上の制約は、どのような形で克服なさるお考えでしょうか。

小川：
2つのシナリオがあって、TPAが延長されない場合には、アメリカには交渉権限がないので、それを前提に他の国が交渉するかしないかということになり、その時の状況によって、2、3年凍結ということもあるでしょう。仮にTPAが延長されなくても1、2カ月後に新しいTPAが出来るというある程度の見通しがあれば、交渉は継続されることもあるのではないでしょうか。過去のラウンドでもTPAがない状態で交渉が行われたことがあります。そこはTPAが延長されなかった場合の政治状況、見通しによるのではないかと思います。

小寺：
今後どうするかという話は後ほどお聞きすることにして、DDA交渉が中断された影響をどのように考えていらっしゃいますか。1つは世界にとってという問題と、もう1つは日本にとって、という切り口があろうかと思います。どのようにお考えでしょうか。

小川：
まず、世界的、マクロ的に見た影響についていうと、これは世界銀行なりOECDなり、経済産業省の通商白書等で分析をしていますが、仮にラウンドが進展しないことによって相当の経済的なコストが生じてくると思います。とりわけWTO以外の場では、相手国の自由化を求めることができない弱い立場のLDCにとっては非常に挫折感があるというか、早く交渉を再開してほしいという機運が強くなっているところです。

あと、やはり政策的にいうと、これはまだ交渉が中断してから実質5カ月しか経っていませんのでそういう評価をしていいのかどうかわかりませんが、各国とも、仮に中断が長引くと、WTOが自由化を進めていくに当たって1番いい方法だという認識は維持しつつ、FTAにもう少し重心をかけていく可能性は否定できないと思います。たとえば、EUは、10月の上旬に新しい通商戦略を発表して、インド、アセアン等とのEPAももう少し視野においていくという方針を発表しました。したがって、交渉の中断が長引くと、このような傾向は強くなってくるのではないかと思います。

それから、日本については、もちろんアジア地域とのEPAを推進はしていますが、WTOといった多角的な貿易体制の恩恵を最も得ている国の1つですから、そのWTOの信頼性が削がれていくということは日本にとって非常に由々しき事態ではないかというふうに思います。経済界、産業界の方ともいろいろ話をしていますが、今私が言ったような日本にとってのWTOの利益というのは、ある意味「空気」のようなもので、空気というのは、それが存在する時は別にありがたみはないのですが、酸素が減ってくるとだんだん息苦しくなり、最後は酸欠になっていくものです。その喩えでいえば、交渉が中断して5カ月なので、多少酸素は少なくなったかもしれないけれども、まだ息苦しさを感じない。でもこれが仮に1年、2年、3年と交渉が頓挫すると、息苦しくなって酸欠状態になっていく危険性がありますので、1日も早く交渉を再開しなければいけないと思っています。

また、このラウンドでは、鉱工業品の関税引き下げは、スイスフォーミュラの方式により、簡単にいえば、高い関税ほど大幅な引き下げをしなければいけない、逆にいうと日本は一番平均関税率が低いわけですから、ラウンドが妥結すると、日本が鉱工業品の分野において、理屈の上では、このラウンドにおいて1番利益を得る国になるわけです。そこにも強く着目しなければいけないと思っています。

小寺：
小川部長がおっしゃったWTOが「空気」であるというのはまさにそうだと思います。現在日本の企業は多国籍化していますので、関税引き下げによるメリットはどの程度のものかが必ずしもはっきりしないという見方もあるわけですけれども、WTOが「空気」であるという認識は絶対に押さえておかなければいけないと思います。同時に、日本の国内構造改革の遅れにもつながるという問題もあると思いますが、そのあたりはどうお考えでしょうか。

小川：
そうですね。農業については、農林水産省自身も農業の構造改革の推進に関係した施策をやっておられるわけです。交渉が頓挫したからといってその動きが弱まることはないと思いますが、やはり構造改革を進めていく上においても、国際的な背景としてはWTO交渉が進んでいくことが、国内の構造改革をより進めていく素地になるのではないかと思います。

小寺：
やはりDDAをできるだけ早期に正式再開することが重要になってくるように思います。

小寺：
日本の果たす役割が次に問題になるだろうと思います。日本については、当初は余り大きな役割は果たせないような形、つまり、ウルグアイ・ラウンドのときの4極のようなものはなくて、特に農業を中心にG5ができて日本が入っていない形で交渉がリードされていたのですが、去年から日本も入ってG6になって、交渉全般をG6がコントロールをしていると聞いています。また、昨年の12月の香港閣僚会議の前には、日本が率先して開発イニシアチブを発表して、途上国のDDA支持を獲得するのに相当貢献したというようにも承っています。

他方、先程のお話にもあったように、問題はアメリカの農業補助金、それからEUの輸出補助金、そして途上国の鉱工業品の関税引き下げが争点です。そうなりますと、日本の果たすべき役割が、ウルグアイ・ラウンドのときほどは大きくないようにも見えてきます。先ほど小川部長が、リーダーというのはコストを払う国だとおっしゃいましたが、日本が払えるコストはいろいろあると思います。今後の交渉再開、そしてその促進において、日本はどういう役割を果たすことができるし、また果たすべきであるとお考えでしょうか。

小川：
2つの局面があると思います。まず、交渉を再開させるための側面と、それから促進させる側面です。まず再開のところの局面は、今先生が指摘されました通り、日本は中断の時の主たる原因にはなっていないわけなので、日本自体が立場を変えることが再開には影響しないという意味で、大きな貢献はできません。しかし産業界は再開に非常に強い関心を持っていまして、今年の9月から10月にかけて経団連や日本商工会議所の会長、部会長クラスのミッションということでG6各国を訪れまして、カウンターパートとWTOについて意見交換をし、且つそれぞれの国の大臣に交渉再開に向けてアピールをしてきました。

それから、交渉を再開した後の交渉促進ということでいうと、我々が果たす役割は大きいわけですし、また交渉中断の前までにいろいろな面で貢献をしてきました。先ほど先生がおっしゃいましたような開発の関係ではLDCに対する無税・無枠を拡大することにいたしましたし、農業の関係ではG10ということで、農業輸入国の立場から積極的な提案を出しています。それから、鉱工業品の交渉につきましては、たとえば、東アジアの各国を集めNAMAに関する閣僚会議をやって、NAMAの議論に積極的に貢献をいたしました。G6の中でもまた交渉が始まれば、内容面で各国のコンセンサスの形成に向けていろんな貢献をしていきたいと思っております。

また、ルールの面では、AD（アンチダンピング）交渉の分野を中心に積極的に提案を出しながら、よいテキストが最終的にまとまるように貢献していきたいと思っております。

小寺：
DDAが正式に再開したからといって一挙に交渉が妥結するかどうかははっきりしないのだと思います。そうなると、日本としても、もちろんWTO体制が基本であるということは大前提ですが、同時にEPAも相当積極的にやっていかなければならないのではないかと思います。日本の通商政策におけるWTO協定、またWTO協定とEPAとの関係を、基本的にはどうお考えになっているのか。またそれが今回の交渉中断、さらに再開しても早期に妥結しそうにない状況の中で変化したとお考えなのかどうか。また、変える必要があるとお考えなのか、ご見解をお聞かせ下さい。

小川：
変わらないと思います。今年の8月に我々経産省も東アジアEPA構想のようなものを立ち上げましたが、WTO交渉を継続していたとしても粛々とビジネスの要望、経済実態を背景にして展開していましたので、これは別にWTOと関係なく動いているわけです。

全体的にみて、軸足の重心の置き方が多少違ってくるというようなことはあるでしょうし、マスコミのスポットライトがEPAに当たるといったこともあるでしょうが、政策の基本的スタンスということでいうと、それは変わらないということは申し上げられると思います。

小寺：
ウルグアイ・ラウンドのときも相当長期にわたって交渉が中断し、また交渉期間も延びましたが、終わってみれば大成功だったので、今回もそのようになればいいと思うのですが、あの時もアメリカが鍵を握っていて、他方、アメリカはNAFTA（北米自由貿易協定）も進めていたんですね。NAFTAとWTOと、いわば両方とも成功させるためにそれぞれを使ったという面があったと思うのですが、日本がWTOを促進するために、たとえばEPAを使うというようなことをお考えになることはないのでしょうか。

小川：
EPAは経済連携政策の中である国との交渉を加速させるとか、世界の中で国の位置づけをするということであって、WTOを加速するためということではありません。

小寺：
小川部長は、就任されたときはまさに7月合意ができるかできないかというような状況で、それから今までご覧になっていて、山あり谷ありだったと思います。その間もマスコミは折りにふれてWTO交渉を報道し、同時にいろんな論評も行われ、そういうものも恐らくご覧になってきたと思います。マスコミの報道と現場の交渉とはどの辺が違うとか、ここはぜひ理解して欲しいといったことがあれば、幾つでも結構ですからおっしゃっていただきたいと思います。

小川：
新聞報道では農業問題が重点的に取り上げられていますが、それは報道という観点からいうと自然な流れではないかと思います。しかし、WTO交渉自体は農業のためではなくて、幅広い分野で行われているものです。それが中断した場合には、農業だけの問題が滞るわけではなく、さまざまな経済に影響を与えるものだということをご理解いただきたいのですが、これは報道の問題というより、我々のPR不足の結果だと思います。

小寺：
通商政策は、相当に複雑で、かつ専門性が高くて、一般にはなじみのないような言葉も使われており、その意味では図式的に報道した方が楽だという面があると思います。実際に携わっていらっしゃるとそんな図式的なものではないだろうと思いますので、是非マスコミや国民に対して、WTOの交渉にどういう意味があり、現実にどのように動いているかを伝えるように努力いただきたいと思います。

小川：
わかりました。もっとその辺のところを努力したいと思います。ありがとうございました。

小寺：
どうもありがとうございました。