総裁選直前企画

なぜ改革は進まないか。日本の政策決定システムの問題点とは?

飯尾 潤
ファカルティフェロー

小泉総理再選が濃厚な総裁選を間近に控え、これまで小泉内閣の構造改革はなぜ遅々として進まなかったのか、また、今度の総裁選の意義などについて、飯尾潤ファカルティフェローにお話を伺った。

構造改革を阻む、4つの問題点

RIETI編集部:
日本の政策決定システムの何が問題点なのかをお聞かせ下さい。

飯尾:
飯尾潤ファカルティフェロー 日本の政策決定システムの問題というのは、一言でまとめられるほど簡単なことではないのですが、とりあえず次の4点を考えています。
まず1つの問題は、議院内閣制という制度がきちんと運用されておらず、決定ポイントが多過ぎて問題を起こしているということです。これは大きな決定をするところと、小さな決定をするところがきちんと分けられていて、大きな決定に小さな決定は従うという整理がないということです。政策問題は長らく霞が関の省庁関係が担当し処理してきたわけですが、省庁を超える問題はなかなか扱えないんです。その理由は内閣が機能していないということに帰着します。「官僚内閣制」といっていますが、議会の多数派が意思集約した上で、総理大臣を中心に一体として運営される議院内閣制ではなくて、各省庁の代表である大臣が集まって内閣をつくると勘違いされているんです。
安定期においてはそれでも決定ができたんですが、大きな舵を切って違う方向に向けるときには、違う方向に向けるという決定をして、それに従って小さな決定をしないといけない。そこがまだできていない。
それが「官僚内閣制」の問題で、内閣総理大臣が方針を決めたら、それをブレイクダウンして各大臣がやっていくという協力関係をつくる。そのためには、後でお話ししますけれども、きちんとした政党政治があって、目標をちゃんと有権者に訴えかけて(これは選挙と関係するマニフェストみたいな話ですが)、有権者の信任を得るという手順を踏まえないといけないと思います。それが第1の問題点です。

第2の問題点は、日本における与党のあり方に関連します。「官僚内閣制」だから、政治家は何もしていないのかというと、そうではありません。政治家と官僚はどちらが優位かというと、政治家だと答える人が多いのは、自由民主党が中心となって、与党政治家がさまざまな活動をしているからです。これを与党が政府と別にある「政府・与党二重政府体制」というふうに私は呼んでいます。
議院内閣制の建前からいうと、政権をとった政党が内閣をコントロールするから、内閣と政権をとった政党は、一体になっているはず。ところが日本では内閣に入った人は与党のことには口出しをせず、与党は内閣と別に政策を扱うことになる、そうすると、法律を決めるのでも何でも、官庁間の官僚が調整する仕組みと、官僚が政治家に説明する仕組みが二重になり、両方整わないと法律はできない仕組みになっている。それを下から上げていくんです。目的がはっきりしないんだけれども、小さな決定はどんどんやるということを与党でもしているんです。
そうなると、政治家が大きな方針を決めて官僚がそれに従うという関係ではなくて、政治家も積み上げしますから、政治家も細かなことに関心があるという状態になります。そうすると、政治家たちも非常に細かな利益をたくさん持つようになってきて、全体的に改革を進めるというときに、意見の一致がなかなかできなくなるんです。それが第2の問題点です。

3番目は、改革という言葉がひとり歩きして、いつまで経っても改革の中味が明確にならないという問題点です。たとえば、小泉総理は、改革を進めるに際して、細目について詰めることはなく、ただただ改革と言う。みんなで細目を詰めろというんだけれども、下の人たちは目的を共有していないので、非常に混乱が生じている。
だから、改革という言葉だけ出しているが、改革という政策が構造になっているというイメージかない。「構造改革」という言葉は出てきたが、その中味が明確ではない、それに大きな決定ができないから、改革しなければいけないという意識だけは高まっていって、言葉だけは非常に過激化していく。それが、ますます実態と遠くなるので、実現不可能な政策が唱えられるという病気をもたらした。これが3番目の問題点です。

そういうことをすべて含み込んでいるのは、4番目の問題。日本政治というのは、利益とか利害とか意見とかいうものを集約する機能が大変弱いんです。つまり、政治家たちは有権者からどこの橋を直してほしいとか、具体的な利益を言われると、それをそのまま実現しようとしていて「御用聞き政治家」に安住しがちです。そういう利益を集約して、日本全体としてはどうしなければいけないかという意識が少ない。しかも有権者も政治の根幹について、盛んに議論を行って、それを支えることがあまりない。多くの人たちは、すぐに結果を得ようとするので、行政執行に介入したり、そういうところに参加しようとしてしまって、大もとの原則を変えるとか、原則をみんなでつくっていくとか、ルールをつくろうとかいう意識がものすごく弱い。
これは政党が弱いということとセットになっているんです。こうした利益を集約して、それをもとに政策の枠組みを決めるのが政党の重要な機能なのですが、「政策中心の政党」という話は出てくるけれども、どうすれば、そうなってくるのかということについて、考えている人があまりにも少ないという問題があると思います。

RIETI編集部:
先生は小泉総理をどういうふうに見ていらっしゃいますか? 本当に自民党をぶっつぶして改革を行おうとしているのか、もしくはうまい具合に、自分が長いこと政権に居すわろうとしているのか。

飯尾:
両方なんです。小泉総理自身は、本気で改革といっているけれども、外から見ているとどうも中味がはっきりしない。たとえば本人は真顔で、政権の実績として、1)保育園の待機児童を数値目標を掲げて減らしている 2)官庁の公用車をエコカーに変える計画を数値目標を立てて着実に実行している、としばしば語っています。しかし、これで日本の構造改革だと言われるとちょっとびっくりします。どうも大きな構造の改革と具体策の関係がうまく整理されていない。また小泉総理は、改革は進んでいないというけれども、だれも言い出さなかったことを始めたじゃないか。郵政民営化も、道路公団の民営化も、だれも言い出さなかったことを始めたんだと言われます。じゃ、改革の行方はどうなるかと聞いたら、それは今やっているんだとなる。次のステップ、目指すべき大きな絵柄が示されない。
しかし、まじめに考えると、実は小泉さんのやろうとすることは、本人も認めている難しいことなんです。自分は自民党の上に立っている。自民党を解体すると言って人気を得ているんだけど、ほんとうに解体する(自分が立っている台をひっくり返して別の台をつくる)というのは、非常に難しいんですよ。難しさを知っている人は口をつぐんで言えないんです。ところが、小泉さんはそういうことはあんまり考えずに口に出すので、ほんとうに改革者だということになっていくわけです。
しかし、これは小泉政権にとっても課題であって、振り返ってみると、小泉政権は選挙によって選ばれていないんですよね。内閣は衆議院の支持があって、それで成立するとなっているんですけれども、小泉総理を選んだ皆さんは、実は森総理がいいと言って選挙で選ばれた人たちです。でも、勝手に人気がないからと交代させたんですよね。ほんとの筋からいうと、小泉総理が選ばれて、人気があるときに解散をして、この政策だから信任してほしいとするべきだった。

RIETI編集部:
なぜできなかったのでしょうか。小泉内閣の一番初期、ものすごく勢いがあったときだったら、いろんな改革が可能だったのではないでしょうか?

飯尾:
小泉総理自身、予想以上の展開で総理になったので、勢いがあったときには、どんな改革をしたらよいか考えていなかった。だから、経済財政諮問会議で相談するとかいって、各省庁がいろいろな案を出してくる。「骨太の方針」といっても名前だけ骨太って書いてあって、90項目もあるから、どれが骨かよくわからない。役所の官僚内閣制的意思決定方式によると、そうなっちゃうんです。大もとの哲学というのは、司司の官僚が決めることはできないでしょう。それは仕方ない、総理大臣にしかできないことですよね。
実現の可能性があったのは、小泉総理の得意分野である郵政民営化ですね。彼は20年間、そればっかり言っていたわけです。その当否は別にして、それならば、既に考えてきたことなので、一方的に進めてしまうことも出来たでしょう。そうすれば政策の改革のイニシアティブは、小泉総理にあると言うことが明確になって、ずいぶん改革の進み方は変わったはずです。それをやらなかったことは、彼の大きなミスです。

総裁選では明確な政権公約を掲げ、具体的な政策を示すべき

RIETI編集部:
では、総裁選挙の争点はどうなるのですか。

飯尾:
今回の総裁選挙の課題というのは、小泉改革の是非です。小泉対抵抗勢力と言われますが、抵抗勢力のほうからいうと、随分政権も長く保ったんだから、ここらあたりで政策転換をして、自分たちにも花を持たせてくれれば仲よくしたい、こう言っているわけです。しかし、そんなことをやると小泉さんは自分の人気がなくなるから、それは嫌と思っているわけです。その闘いになっているんです。
私の意見では、いつまでも国民をだましているような内閣の構造はよくないので、小泉さんが圧勝したら、抵抗勢力の人はあきらめて、小泉改革に協力しますと言わないとだめでしょう。それで選挙してもらわないと困るんです。それが嫌なら、小泉さんを交代させなければいけません。そういうギリギリのことを迫られるようになっちゃったんです。これまでどちらが勝つかはっきりしなかったのが、ここに来てどうも抵抗勢力が本質的なことに気がついてきたので、ちょっと身を引くようになっているけれども、身を引いてしまうと、またこれまでの状況が続くことになってしまいます。
そこで私などが言っているのは、言葉で改革とかいくら言ってもだめなので、具体的なプログラムを示せと。それでマニフェスト(政権公約)というのを与野党を通じてやることにしているわけです。政権公約は、政権をとったら確実にすることというのをちゃんとプログラム化して、スケジュールも決めて、中身もある程度明らかにして約束してほしいということです。
自民党の総裁選でも総裁の公約という明確なものを掲げ、それを軸に党の公約をつくるんだとなると、小泉総理が圧勝になったら、負けたほうが丸飲みしないといけないでしょう。小泉総理が辛勝であれば、調整し妥協した形になります。そして総選挙前には明確な幾つかの公約を立てて、それを党の公約にするとともに、連立の各党にも呼びかけて、合意できるものは政権公約という形にする。それは、総選挙後、内閣改造とか組閣を行ったときにはすぐに実行するというぐらい具体的なものを、幾つかでいいから出して、そのほかの時間がかかるものは、これはこれまでどおり長い自民党公約集に入れたりする。できることはちゃんと書いてほしいわけです。そういう約束をすることによって、何をやるかよくわからない改革の落差を埋めないといけない。

RIETI編集部:
では今回の総裁選は、どんな状況になっているのでしょうか。

飯尾:
飯尾潤ファカルティフェロー 原点に戻ると、総裁選が真剣勝負になるということは、権力関係が整理されるということです。総裁選での総裁が総理大臣になる。それが明確な政策を持っていると、最初にお話しした官僚内閣制でなくなる可能性があるわけです。少なくとも、政権公約に掲げた問題については、下から役人の皆さんが積み上げるんじゃなくて、上からこれをやってくれと命令されるものがあるのですから。総裁選挙で明確な政権公約を掲げれば、総理大臣にちゃんと意見があって、それが総裁選挙で政党の政策になって、さらに選挙で、それが選択されるとなると、官僚内閣制にはなかった大きな目標ができる。
逆に言うと、総理大臣の政策が党の政策になるということを明確にすると、2番目の病気の、内閣と与党の二元性、政府・与党二元体制の問題が一元化されてくるでしょう。
3番目の病気のほうの解決策としては、政権公約ということがあるというのは、まさに言葉だけでなくて、具体的な数値とか、そういうことを目標で定めてくださいということになりますから、構造が公約に書いていないといけませんね。こういう構造で、これが問題だから、これを改めれば、この結果、何年後にはこういう結果が出ますという、そういう公約をすれば、3番目の病気の部分が改められる。
4番目の病気は、まだ手つかずですけれども、そうやって選挙で争われると、マスコミも政策中心の報道になってくるでしょう。そういう報道になってくると、有権者も選挙というのが、ちゃんと生活に密着した政策の問題が扱われるんだという気がしてきて、それで参加をするようになれば、少し意識が変わってくるでしょう。4番目は、よくわかりませんが、1、2、3の問題を解決するためには、この総裁選挙からきちんと政策を掲げることがよいと思います。
そういう点でいうと、小泉総理が再選され、総選挙になれば、自民党が小泉改革を掲げて、菅直人代表を中心とする民主党の改革との改革の競争になるんですね。つまり、改革するかどうかの選択じゃなくて、どんな改革にするか。改革Aと改革Bの競争なんです。
しかしながら、小泉総理が負けて、構造改革は嫌だという人がなったら、構造改革はおそらく民主党も言うでしょうから、構造改革するかしないかの戦略になるでしょうね。でも、構造改革しないと言っても、何の改革もしないというわけにいかないから、構造的でなくても、何か小さな改革をするということになるでしょうね。これだとアピールがないから、それで総選挙が戦えるのかといって、さっきのもとの話に戻ってしまうわけです。
こういう構造になってくると、自民党の皆さんは追い詰められてきて、改革をうやむやにすることは、もう許されなくなってきている。改革するかしないか、はっきりしないといけないというポイントに自民党が置かれてきたという状況が、これまでの総裁選挙と今回の大きく違う点です。

RIETI編集部:
ところで、政治家の人たちも官僚の人たちも、大きな視野で、日本の何が問題で、ここを変えればいいということを考える暇が忙しくてないと思うんです。そういった日本全体の戦略を考える頭脳集団が日本には不在しているという印象がありますが。

飯尾:
実は、西欧的な政治原理を前提にすると、簡単な答えはあります。暇な人はいるんです。政権をとっていない野党です。政権をとっている人は忙し過ぎて、未来を見る目を失って、だんだん政策が行き詰まってくると選挙に負けて交代する。その間に、野党はこれをして欲しい、あれをやろうというふうに、日ごろの業務に関係なくアイデアをため、次に政権をとる。そうするとしがらみがないから大きな改革ができるという風に、代議制民主制のメカニズムは動くのですが、日本では不幸なことに、こうした政権交替のメカニズムが働いていないのです。

RIETI編集部:
政権交代といえば、なぜ、細川内閣の時に変われなかったのでしょうか?

飯尾:
それは細川総理は選挙で、政権と政策の枠組みを訴えて、総理大臣になった人ではないからです。自民党の分裂に乗じて、改革目的を共有しない8党派が組んでいたからです。偶然によって政権をとっただけだから、うまくいかない側面がありました。ただ、細川政権の政治改革のおかげで、大きな変化が起こっていることも確かです。
まず選挙がずいぶん真剣勝負になってきた。昔は、自民党は絶対政権を失わなかったので、自分の派閥を伸ばすためには自民党が負けてもいいというので選挙することさえあったのです。むしろ自民党総裁選挙のほうが総選挙より重要なイベントで、政権を決めるのは、実は選挙ではなくて総裁選挙だったんです。
しかし、だんだん国民が満足しなくなったのは、政策的に行き詰まってきたこともあるし、自民党の内部だけで政治の最高指導者を選ぶことへの不満が高まってきたわけです。小選挙区制になると、あんまりそういうことをやっていると、自民党は政権を失う可能性が出てきたわけです。そうすると党内の事情で総理大臣にしていると具合が悪いということが起こってくるんです。そして実は起こったんです。つまり小泉総理が出たということです。旧来の派閥力学からしたら、身内の和を大切にして派閥の領袖が集まって決めたという森政権ほど安定している派閥構造はないです。それが安定しないのは普通の有権者が不満な人を総理に担いでおられないという事態が起こってきているからです。ただ、その後の展開は、小泉総理の人気によって、参議院選挙は守旧派の皆さんが山ほど当選し、小泉さんのおかげで当選したのに小泉改革に反対するという事態が展開しているわけですが。
今度の総裁選挙がこのような難しい状況になっていること自体、実は今までのツケが回っているんです。小泉総理は、一般有権者は自民党の政策に不満だからこそ自分を支持しているとわかっている。自分が生き残るためにはそこをアピールし続けなければいけないんです。そこでずっとやってきたのが、抵抗勢力との対立、演出です。対立していて抵抗する人はあるけど、自分は頑張っているんだと示すこと。ただ、それは改革をまともにやらない一番いい方法なんです。改革をする、する、と言って、みんなの抵抗があってなかなかできないといって、他人に責任を転嫁して、さっぱり自分は責任をとらずに済む。考えてみるとこれは抵抗勢力にとっても、おもしろくないけれども、実はある意味では居心地のいいポジションです。

有権者の政治参加なくして改革はあり得ない

RIETI編集部:
先生の理想とされるのは、やはり政権交代があるような、二大政党制でしょうか?

飯尾:
二大政党制じゃなくていいんです。連合を組んで、選挙の前に、このグループでやります、こういう政策ですと明言する、これで十分ですね。多党制でもいいんですよ。しかし、選挙の前にちゃんと連合協約を結んで、この政策に賛成しているから多数をくださいとやってくれる。これが3つあったりすると面倒くさいから、2大陣営になってもらう方がよい。与野党という形で、議院内閣制には必然的に、そういう対立をもたらすようなメカニズムが内蔵されているんですよね。そのメカニズムに正直に政治をしてくだされば問題ないんですよ。
政策を実現するために政治家をやっているんであれば、しばらく政権に居たら満足するはずなんです。満足して下野して、下野してる間に次の課題を考えて、という交代ですね。失敗したら、すぐに交代し、うまくいけば長いこと政権を持てるし、たくさん実現できる。こういうふうにならないといけないんですが、今のところ、日本では政権を持っていることが目的で、なってから政策を決める。総理大臣になるまでは政策なんか考えずに、総理大臣になってから審議会をつくってご検討いただいてとなってしまう。審議会といっても、学者先生の意見はそのままでは実現しないので、うやむやになってしまう。この歴史を2年交代で繰り返してるわけです。
どうしてそうなるのかというと、簡単なんです。政治家個人としては、結局は自分が再選されるほうがいいわけですよ。再選されようと思ったら、とにかく政策の目的よりも再選を優先してしまう。特定の利益に結びついて、お金をもらって票を集めたほうが簡単になっちゃうんですね。
それはどうしてかというと、有権者が政治に参加しないからです。許してしまう。有権者が本当に改革をしたいと思って行動していないから改革は行われないという、民主主義の教科書どおりのことが起こっている。変なことは何も起こっていないのです。変なことは起こっていないけれども、全体として合理的かというと、あまり合理的ではなくて、みんな心の底では不満だという事態が起こる。それは、みんなの小さな行動が積み重なってそうなっているのだから、大きなところで、そこをひっくり返すようにしないとだめです。政治家がだめだと思うなら、有権者としては、自分が政治家になるか、いい人を出さないといけないんです。

取材・文/RIETIウェブ編集部 谷本桐子 2003年8月28日

2003年8月28日掲載