公会計、省庁別財務諸表を

土居 丈朗 RIETIコンサルティングフェロー

国の予算、公共事業、公的金融など公的部門の改革が遅れている。まず、財政赤字が累増する今日では、これを食い止める制度改革が必要だ。その端緒として省庁別財務諸表の作成をてこに決算内容を反映した予算編成や説明責任の向上を図る、公会計の改革に取り組むべきである。

会計制度改め財政規律維持

わが国の財政は国民から見てわかりにくいと言われる。これを改善するには、国の予算を国民によりわかりやすくすることや、予算決算の内容と各省庁の権限をきちんと関連付けて、行政責任を明確にすることなどが必要である。民間企業では株主や取引相手に対し、自社の財務状況をわかりやすく説明したり、決算内容いかんによっては経営者が責任を取ったりすることは、至極当然である。その発想を行政に生かして改善しようという改革である。

財政制度等審議会(財務相の諮問機関)は今年1月に公会計基本小委員会を設置し、国の予算に関する情報開示の充実や説明責任の向上などの方向性を検討し、6月末に「公会計に関する基本的考え方」をまとめた。

公会計とは、広義には公的機関の会計を指すが、議論の焦点は国の予算にまつわる会計の仕組みである。そして、議論の内容は単に会計の仕組みにとどまらず、国民にわかりやすい予算内容の示し方や行政権限と明確に対応した予算内容の示し方の背景となる理念が中心だった(議事要旨は財務省ホームページで閲覧できる)。

本稿では、同小委員会での議論を踏まえ、今後わが国財政に求められる改革の内容について言及したい。特に重要なことは、単に予算内容の示し方を改めるだけで終わるのではなく、累増した公的債務を削減して財政規律を維持するのに役立てることを目標に、公会計や予算制度の改革に取り組むことである。

ここで、これまでに着手された新たな取組みを紹介しよう。財務省は、平成10年度決算から毎年度、発生主義会計に基づく「国の貸借対照表(試案)」を公表している。特殊法人等については、2000年度決算から、民間企業並みの基準で作成された一連の財務諸表である「行政コスト計算書」を作成している。これは、道路公団民営化論議で話題になった。国の特別会計も同様に新たな財務書類を今年試作した。

こうした取組みはこれまで財務状況が必ずしも明らかでなかった国の会計や公的機関について、より正確に実態を把握するのに有効な手段を国民に提示したものとして評価できる。この取組みもあって、道路公団などの特殊法人の財務の実態を国民が直視できるようになったし、国全体で将来返済すべき債務をどの程度負っているかも明らかになった。

債務発生の要因見えぬ現行制度

ただ、これまでの取組みで不十分な点は、財務状況を開示するまでにとどまり、予算編成過程へのフィードバックが弱い点にある。具体的に言えば、無駄な公共事業があるとわかったまででは不十分で、わかったならその予算を実際に削減すべきである。開示された情報は次年度以降の予算内容に反映されて初めて生きる。

財務状況の情報の質は改善したものの、それを予算編成にフィードバックできていない一因は、これまでの取り組みが行政権限と必ずしもリンクしていなかったことにある。「国の貸借対照表(試案)」によると、2000年度末現在、国全体で負債総額921兆円、資産・負債差額188兆円であるという。しかし、これらがどの省庁のどの政策によっていくら生じたかは判然としない。過去のことはやむを得ないとしても、今後はきちんと債務発生の要因を突き止めておく必要がある。

具体例として、一般会計予算を見よう。2003年度の一般会計予算は総額約82兆円、税収等45兆円強、国債37兆円弱、公共事業費約8兆円である。一見すると一般会計予算は国の政策を網羅的に示されているかのようだが、実は違う。

その中で道路整備事業は一般会計で約2兆円計上されているが、それは単に道路整備特別会計へ繰り入れられて財源の一部になるに過ぎず、道路特定財源等が加わって、実際の公共事業費は特別会計から支出される。しかも、道路整備特別会計のために一般会計で調達した財源の一部は建設国債でまかなわれたものだ。他の公共事業などでも同様である(図)。

ここに2つの問題がある。1つは、一般会計は様々な経費が網羅的に計上されてはいるが、その支出の多くは特別会計へと通り抜けるだけになっている点である。2003年度一般会計予算では、各特別会計への繰入額は合計で約32兆円(国債費約17兆円を除く)、歳出総額の約4割を占める。これでは、国民にとって、一般会計だけを見ても国の予算内容を十全に理解できたとはいえない。だから、特別会計にももっと国民の目が届くように改革しなければならない。

予算過程ではこれまでも財務省と各省庁とは当然、一般会計だけでなく特別会計まで含んで折衝してきたし、国会も両会計の予算を一体として議決してきた。しかし、実際には特別会計の予算内容は国民の関心も薄く、財務省の影響力が限定的な部分がある。その1つの現れは道路特定財源問題で、財務省が一般財源化を求めても、国土交通省は拒否し続けている。

もう1つは、特別会計で行う事業のための財源は一般会計で一部借金で調達されながら、その返済負担は事業とは無関係に一般会計で扱われるため、その分だけ特別会計でコストが軽く認識されている点である。特別会計は、特定財源以外に一般会計から国債でまかなったものも含めて収入を得て支出している。その元利償還負担は特別会計の事業を直接的に圧迫しないから、負担が増えても事業を増やし続けようとするのである。

こうした現状をかんがみ、予算編成へのフィードバックをも視野に入れた本格的な公会計改革は、省庁別財務諸表の作成を端緒に進めることが望まれる。各省庁が所管する特別会計を全て含みかつ一般会計の自省庁分と連結してその決算を個別に示すのである。

現行の予算

行政権限との関係を明確に

貸借対照表などで資産や負債の情報も個別に明らかにすれば、どの省庁がどの事業でいくら債務負担が発生したかもわかる。負った債務に応じて元利償還負担も認識させれば、当該事業のコストをより正確に把握できる。また、省庁別なら行政権限との関連が明確にできる。現行の公共事業予算は、公共事業費約8兆円とその個別事業費しか示されず、どの省庁がどの事業でいくら予算を使ったかは一覧できない。これでは、漠然と無駄な公共事業を減らせと言ってものれんに腕押しである。だから、行政権限と予算決算をリンクさせる必要がある。

さらに、省庁別財務諸表は、国会で議決する予算とできるだけ整合性をつけたものにし、法的拘束力を持って作成されるべきである。財政規律を維持するためには予算と決算・行政評価とを明確に関連付けるところまで改革を行うことが望ましい。

これまでは予算を獲得しさえすれば事後評価は甘く、途中で事業を止めることはまれだった。それが、予算分捕り合戦をあおった。しかし、決算内容や行政評価を充実させれば、各省庁の行政が国民のために資したか否かが見極められる。そして、それを予算の改善に的確に反映させるべきである。

省庁別財務諸表だけで財政規律を維持できるというわけではない。それ以外にも、行政評価手法の確定、議決対象の予算区分の再編、財政運営ルールの厳格適用なども順次推進が望まれる。これら一連の公会計改革によって、財政規律を維持して制度的に安定した財政運営の基盤を一日も早く確立すべきである。

2003年9月10日 日本経済新聞「経済教室」に掲載

2003年9月11日掲載

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