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农村土地流转加速——信托制度正式启动

关 志雄
顾问研究员

  中国农村实行土地集体所有制,农民只有土地的使用权。因此,耕地的流动性很低,阻碍了以大规模经营为前提的农业现代化,也不利于有效利用因劳动力流向城市而荒废的耕地。对此,近年来,各地区开始尝试在不改变耕地的所有权的前提下,促进相当于使用权的承包经营权流转,政府也鼓励这种尝试。其中最近出现的土地流转信托,越来越受到关注。

中国的土地制度及其问题

  中国实行社会主义制度,土地全部公有,不承认土地私有。土地公有制规定,土地在城市是国家所有;在农村则为集体所有。这里所说的"集体",是指农业生产合作社等农民集体经济组织,代表农民拥有土地。1980年代以后,随着改革开放的深入,农村的基本生产方式从原来的"人民公社"改为"家庭联产承包责任制"。在"家庭联产承包责任制"下,农民没有承包土地的"所有权",只有"使用权"。土地使用权期限,城市的住宅用地为70年,工业用地为50年,商业用地为40年,而耕地(承包经营权)只有30年(参见图1)。

图1 中国的土地制度
城市 农村
所有权 国有 集体所有
使用权
(年限)
住宅用地(70年)
工业用地(50年)
商业用地(40年)
耕地(承包经营权)(30年)
集体建设用地
 ·宅基地
 ·公益性公共施设用地
(资料来源)笔者根据各种资料制作

  在这种土地集体所有制度下,如果农民由于移居城市等原因失去了农业户口,他们就会失去对土地的权利,甚至得不到任何补偿。另一方面,现在许多农村青壮年去城市打工,因无法转让承包的耕地,致使土地荒废。

  要想提高农业生产率,需要集中耕地,实施大规模经营,但由于耕地的流转受到严重制约而无法实现。

  此外,地方政府征用农村土地时的补偿条件,不仅远远低于城市,而且相关法律也不明确。围绕政府征用土地问题,全国各地都发生了农民暴动等现象,成为严重的社会问题。

土地流转是有效对策

  要想解决这些问题,最终只能允许耕地私有化,也就是承认包括所有权在内的、农民对耕地的各种权利。但由于意识形态的阻碍、希望维持土地收入的地方政府的反对、为维持粮食自给率对耕地转用其他用途的严格限制等,现阶段基本上没有实施耕地私有化的可能。鉴于这种情况,在尊重集体所有制原则的同时,为高效率利用耕地,各地区都在尝试通过耕地流转合并土地。本来,农村土地流转的对象不仅限于耕地,还涉及包括宅基地在内的集体建设用地,但本文主要关注耕地的流转。

  改革开放初期,土地流转只限于耕地(严格地说是耕地承包经营权)的互换、出租、转让等农民之间的交易,但随着市场改革的深入,土地流转形式开始向土地股份合作社以及土地流转信托等转变,其主要特征是更多的农民可以同时参与,以及作为流转对象的耕地面积也更大。以下对各种土地流转方式做一简要介绍。

1)互换耕地
承包耕地的农民为耕种方便等,把自己承包的耕地与属于同一集体经济组织的其他农民互换。

2)出租耕地
承包耕地的农民把承包的部分或全部耕地出租给其他农民或企业等。租借的耕地不仅限于同一集体经济组织内部(内部租借称为"转包"),还可扩展至外部。

3)转让耕地
承包耕地的农民把承包的部分或全部耕地转让给从事农业生产经营,并属于同一集体经济组织的其他农民。只有已经取得城镇户口,并在城市建立了稳定的生活基础的农民家庭才获允许。

4)土地股份合作社
农民自愿用耕地承包经营权出资取得股份,集中土地,共同经营的组织。扣除成本等以后剩余的利润,按照持股比例分配。比较典型的有广东省佛山市南海区广泛实施的"南海模式"(参见 BOX )。

5)土地流转信托
农民(委托人)为了有效利用土地,把土地使用权委托给信托公司,信托公司作为受托人利用土地筹资、盖房、出租房屋等,并从出租收入中扣除经费和手续费(信托报酬)之后,把剩余利润作为信托红利支付给委托人(或其他受益人)(参见图2)。这种方式与日本等各国广泛实施的土地信托制度相似。不过,在中国作为信托对象的信托财产,不是土地所有权,而是土地使用权(承包经营权)。而且土地股份合作社或村民委员会有时也可以代表农民把土地委托给信托公司,或者由地方政府成立机构实施信托公司的业务。

图2 土地流转信托制度
图2  土地流转信托制度
(资料来源)笔者根据各种资料制作

  据农业部部长韩长赋介绍,截至2013年6月末,全国农户承包土地流转面积占家庭承包耕地总面积的23.9%(国务院新闻办公室"关于粮食增产农民增收及贯彻落实三中全会精神的新闻发布会",中华人民共和国国务院新闻办公室网站,2013年12月6日)。

政府支持

  农村土地流转本来始于农民的自发行为,但逐渐受到政府认可甚至鼓励。

  具体来说,2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》为土地承包经营权的流转提供了如下法律根据。

  第32条:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

  第33条:土地承包经营权流转应当遵循以下原则:
(1)平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;
(2)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;
(3)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;
(4)受让方须有农业经营能力;
(5)在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。

  在2008年10月召开的中国共产党第17届中央委员会第三次全体会议(17届三中全会)上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确规定"建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营"。在2013年11月召开的18届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也继承了同样的方针。

  在2013年12月召开的"中央农村工作会议"上,确定了"落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权"的方针,提出了以"所有权"、"承包权"、"经营权"的"三权分离"替代以往的"所有权"和"承包经营权"的"两权分离"的概念,明确了流转的对象是土地的"经营权",而不是"承包权"。

土地流转信托备受关注

  在政府的支持下,土地流转的势头不断高涨,专业信托公司也在积极探索作为中介商参与的机会。

  第一家正式参与土地流转信托的专业信托公司是中信信托有限责任公司。2013年10月10日,中信信托与安徽省宿州市埇桥区人民政府合作,正式成立了国内第一支土地流转信托计划"中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期"。信托期限为12 年。试点地为安徽宿州埇桥区,可流转面积达5400亩,远期土地流转项目计划将覆盖25000亩。流转后土地拟建设现代农业循环经济产业示范园,由安徽帝元现代农业投资发展有限公司作为服务商提供服务。在扣除土地整理人的投入成本以及各种服务和管理费用后,土地收入增值部分的70%以"浮动收益"形式返还农户。另外,农民除土地财产收入外,还可以作为员工在该公司工作,获取工资收入。

  与耕地互换、出租、土地股份合作等以往的方式相比,土地流转信托有下述优点。

  首先,把包括因无人耕种而荒废的耕地在内的零散土地集中起来,引进企业经营,使规模化、机械化及市场化成为可能。

  其次,通过引进信托机制,可以把耕地的承包权和经营权明确分开,把土地的经营管理托付给专业公司,可以提高生产效率,增加农民收入,而且即使获得经营权的企业等经营失败,也不影响农民的承包权。

  再次,即便农民不直接亲自参与土地经营,也可以从土地资产获得收入,因此获得更多离开农业,向工业或服务业转移的自由。这有助于改善收入差距,消除城乡双重结构。

  最后,信托公司具有强大的融资能力,可以从金融方面支持农业现代化。

有待解决的问题

  如上所述,中国的耕地流转取得了一定的进展,但是尚未解决的问题也很多。

  第一,耕地流转与现行法律存在矛盾,缺乏相关法律保护(刘卫柏、柳钦、李中"我国农村土地流转创新剖析",《调研世界》,2012年第4期)。

  具体来说,首先,农民没有土地所有权。《中华人民共和国土地管理法》第2条明文规定:"中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制",所有的土地均归国家和农民集体所有,耕地的所有权不能买卖或违法出让,流转对象只是相当于耕地使用权的承包经营权,并非所有权。

  其次,《中华人民共和国土地管理法》中有限制流转改变耕地用途的规定,如第4条:"国家实行土地用途管制制度";第63条:"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"。但是在实际上,改变为其他用途的情况经常发生。

  再次,《中华人民共和国农村土地承包法》第33条规定限制了流转的期限,但实际上,许多关于耕地流转的合同中记载的流转期限都比承包合同的剩余期限长,与法律规定相矛盾。

  第二,在耕地流转的过程中,农民的利益没有得到充分保障。由于耕地的生产率很低,因此农民通过耕地流转获得的租金等收入不多。而且,如果流转的土地被改为其他用途,将来会给农民的生计带来不利影响。实际上,经常有企业在获得耕地的经营权以后,擅自盖房,导致耕地劣化,期满归还之后,土地无法像以前一样用于农业生产。

  第三,耕地流转的市场基础设施尚未成熟。首先,在耕地承包经营权的归属尚未确定的状况下,无法签署有效合同。虽然政府正在确定耕地承包经营权的归属,但完成工作还需要时间。其次,合同内容尚未规范化,有的当事人甚至只凭口头承诺。为此,当发生纠纷时,很难依法解决。再次,专业中介机构也尚未发展起来,这成为大规模耕地流转的阻碍。

  第四,缺乏金融方面对农业的支持。城市地区资本过剩,农村地区的资本却近乎枯竭。农户由于经营规模小,很难得到银行融资。从传统农业向现代农业转变,意味着从劳动密集型农业向资本密集型、技术密集型农业转变。现代农业的发展前提是耕地流转、耕地集中、大规模经营,无论实现哪一项都需要大量资金。因此必须鼓励银行向农业融资,同时增加从城市向农村的投资。

  解决这些问题是进一步实现耕地流转的前提,为此需要在完善相关法律的基础上,进一步灵活运用信托制度。

BOX:以土地股份合作社为基础的"南海模式"

  广东省佛山市南海区(原广东省南海市)为了增加农民收入,同时满足实现工业化所需的建设用地,于1990年代成立了大批土地股份合作社。被称为"南海模式"的这种制度,具体由两个部分组成。一个是把管辖区内的土地改编为商业住宅区、经济发展区和基本耕地保护区,在一定程度上保持耕地面积,同时有效利用土地。另一个是在"全体参与,全体分红"的原则下,向土地股份合作社的所有成员分配股份,并按照持股比例支付红利。

  最初,利益分配重视平等原则,采取了下述规则。首先,在决定土地股份合作社成员的股份分配数量以及红利金额时,年龄成为重要的标准。一般来说,年龄越大越有利。而且,分配给土地股份合作社成员的股份数量,根据出生、婚姻和死亡等带来的人口变化、以及成员年龄的变化,定期进行调整。此外,分配给成员的股份,不得继承、赠送和转让。不过,随着新旧成员的利益冲突逐渐显著,有的地区出现了新动向,一旦确定了股份归属之后,即使人口和成员年龄发生变化,原则上也不再进行调整,取而代之的是允许股份的继承、赠送、转让。

2014年3月7日登载
>> 日本语原文

2014年3月7日登载