强化国家安全成为习近平政府首要任务
——能否同时兼顾经济发展？

I．序言

　　为应对日益严峻的内外挑战，夯实共产党的执政基础，习近平政府把国家安全定位为与经济发展同等乃至高于经济发展的重要课题，并提出既重视政治、军事、国土等传统的安全领域，也重视经济、社会、科技等非传统安全领域的“总体国家安全观”作为政策指引，在完善相关法律的同时，加强经济管制，增强军事力量，促进技术自立自强。但是这些措施会给许多企业尤其是外资企业的经营活动带来新的制约，势必对经济产生负面影响，使中国难以实现兼顾国家安全和经济发展的目标。

Ⅱ．从经济发展优先回到国家安全优先

　　自1949年新中国成立以来，领导层的首要任务经历了三个阶段的变化过程：从国家安全到经济发展，再回到国家安全。

　　新中国成立之初，国家陷入经济封锁、政治孤立、军事威胁等极为困难的局面。在以“战争与革命”为背景的冷战时期，为防止外来军事入侵，维护国家领土完整、主权独立和政治稳定，领导层别无选择，只能把国家安全放在首位。

　　20世纪70年代末，随着改革开放政策的实施，中国迎来了“和平与发展”的时代，领导层的首要任务从国家安全转向经济发展。中国得益于和平的国际环境，实现了长期高速发展。随着冷战结束和传统社会主义意识形态衰落，经济发展以及随之而来的人民生活的巨大改善为共产党执政提供了新的合法性，并带来了政治稳定。

　　然而，针对国内外形势变化，国家安全再次成为2012年11月中共十八大后诞生的习近平政府的首要任务。

　　从国内来看，经济增长放缓、社会和少数民族地区的不稳定、环境污染等问题突显。为解决上述问题，确保社会稳定，习近平总书记高度重视国家安全。国家安全还与经济发展一起（最终甚至取代经济发展），可望成为支撑共产党执政的合法性和权力的重要因素。习近平总书记高举“中华民族伟大复兴”旗帜，指望中国成为世界上最强大的国家。为实现这一目标，确保国家安全至关重要。

　　与此同时，在对外关系方面，中美在经济、科技、军事等各个领域的矛盾不断加剧。中国试图通过加强国家安全对抗来自美国的威胁。而且，一直以来，中国高度警惕美国等西方敌对势力通过“政治宣传”、“经济支援”、“文化交流”等手段，腐蚀共产党，从内部颠覆其体制的“和平演变”策略。特别是在习近平执政时期，这一姿态在中美冲突加剧的背景下日趋明显 （注1）。

Ⅲ．“总体国家安全观”明确了国家安全政策的基本原则

　　习近平政府执政以来，积极致力于加强国家安全工作。2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议（中共十八届三中全会）宣布“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”（注2）。2014年4月15日，在“中央国家安全委员会”第一次会议上，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”作为国家安全政策的指导方针，核心要义可概括为“五大要素”和“五对关系”。

　　“五大要素”是坚持“总体国家安全观”，

1. ①以人民安全为宗旨，
2. ②以政治安全为根本，
3. ③以经济安全为基础，
4. ④以军事、科技、文化、社会安全为保障，
5. ⑤以促进国际安全为依托，

　　“五对关系”的内容如下，

1. ①既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；
2. ②既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；
3. ③既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；
4. ④既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；
5. ⑤既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行（注3）。

　　这里阐述了“既重视发展问题，又重视安全问题”的“原则”，但有人认为，在其后的“实践”中表明，中国对安全的重视往往高于发展 （注4）。

　　“总体国家安全观”已经成为中国共产党治国理念的一个支柱。党的十九大报告（2017年10月18日）提出的“新时代中国特色社会主义”的十四条基本方略中，就包括“坚持总体国家安全观”。此外，在十九大修正的《中国共产党章程》中也添加了“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚决维护国家主权、安全、发展利益”等条文。

Ⅳ．“总体国家安全观”的演变

　　“总体国家安全观”发布至今将近十年，具体内容逐渐有所变化。

　　首先，关于“五大要素”，在2019年10月召开的中共十九届四中全会上，“科技安全”与原先的“军事、文化、社会的安全”被并列为国家安全的“保障”（注5）。

　　此外，十九大报告将原来的“五对关系”修改为“要统筹考虑的五对关系”。将在原来的“五对关系”中排在第四位的“既重视发展问题，又重视安全问题”修改为“要统筹考虑的五对关系”中的“统筹发展和安全”，排在了第一位（第二位以后依次为统筹“外部安全和内部安全”、“国土安全和国民安全”、“传统安全和非传统安全”、“自身安全和共同安全”）（注6）。

　　不仅如此，涉及国家安全的重点领域也有所扩大。在中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（2021年11月11日），除了前述的“传统安全和非传统安全”的十一个重点领域外，还追加了包括海外利益、太空、深海、极地、生物，重点领域增至十六个。过去提出的十一个重点领域之一的“信息”改为“网络”。随后，中宣部、中央国家安全委员会办公室于2022年4月出版发行了《总体国家安全观学习纲要》一书，增加了金融、粮食、人工智能和数据，涉及国家安全的重点领域再扩大到二十个（图表1）。

（资料来源）笔者根据中共中央宣传部、中央国家安全委员会办公室《总体国家安全观学习纲要》（学习出版社、人民出版社，2022年4月）等各种资料制作

　　其中，不仅是经济，金融、科技、粮食、资源等领域也与经济安全息息相关。按照中国共产党的官方意见，需要采取以下措施确保经济安全：

1. ①保证基本经济制度安全，维护社会主义市场经济秩序，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域安全。
2. ②加快建设现代化经济体系，提升产业链供应链韧性和安全水平。
3. ③加强金融、地方债务风险防控，守住不发生系统性风险的底线。
4. ④保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。
5. ➄全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩（注7）耕地红线，强化农业科技和装备支撑，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。
6. ➅加强自主创新能力建设，加快发展自主可控的战略高新技术和重要领域关键核心技术（注8）。

　　此外，还明确“政治安全”是“总体国家安全观”最重要的目标领域。2020年12月11日，习近平总书记在中央政治局集体学习中强调“必须坚持把政治安全放在首要位置”，是贯穿“总体国家安全观”的十项要求（十个坚持）之一（图表2）。按照中国共产党的官方意见，“政治安全的核心是政权安全和制度安全，最根本的就是维护中国共产党的领导和执政地位、维护中国特色社会主义制度。各种敌对势力从来没有停止对我国实施西化、分化战略，从来没有停止对中国共产党领导和我国社会主义制度进行颠覆破坏活动，始终企图在我国策划‘颜色革命’。要坚持党对一切工作的领导，切实加强意识形态工作，持续巩固壮大主流舆论强势，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动。”（注9）

（资料来源）《习近平在中央政治局第二十六次集体学习时强调 坚持系统思维构建大安全格局 为建设社会主义现代化国家提供坚强保障》（新华社，2020年12月12日）

Ⅴ．完善与“总体国家安全观”相关的法律

　　以“总体国家安全观”为指引，中国逐步完善以“国家安全法”为首的与国家安全相关的法律。

　　2015年7月1日起施行的《国家安全法》，以法律条文的形式明确规定了“总体国家安全观”作为国家安全活动指导思想的地位（第三条）。根据该法，“国家安全”主体不仅包括国家政权、主权、统一和领土完整，还包括人民福祉、经济社会可持续发展和国家重大利益（第二条）。此外，还明确规定不仅一切国家机关和武装力量，各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织都有维护国家安全的责任和义务（第十一条）。为提高国民参与意识，将每年4月15日定为全民国家安全教育日（第十四条）。鼓励公民以《国家安全法》为法律依据，积极监测和报告潜在的国家安全威胁。作为这项工作的一环，国家安全部于2022年6月设立“国家安全热线”，对提供信息者给予最高10万元以上的奖励（注10）。

　　继《国家安全法》，《反恐怖主义法》（2016年1月1日）、《境外非政府组织活动管理法》（2017年1月1日）、《网络安全法》（2017年6月1日）、《中华人民共和国国家情报法》（2017年6月28日）、《核安全法》（2018年1月1日）、《外商投资法》（2020年1月1日）、《香港特别行政区国家安全法》（2017年6月1日）、《生物安全法》（2021年4月15日）、《反外国制裁法》（2021年6月10日）、《数据安全法》（2021年9月1日）、修订《反间谍法》（2023年7月1日），修订《国家机密保护法》（2024年5月1日）等涉及国家安全的相关法律也相继出台。

　　其中，修订后的《反间谍法》对之前的《反间谍法》（2014年颁布）进行了以下重要修改。

1. ①扩大间谍活动行为的定义：除之前的“国家机密”外，现在涵盖“关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品” （注11）。
2. ②国家安全防范措施的义务化：企业事业组织和人民团体有义务接受国家安全机关的协调指导、监督检查反间谍安全防范工作。
3. ③强化对间谍活动的查处措施：加强国家安全机关的调查权限，加大对间谍活动的处罚力度。
4. ④明确法律责任：不仅对从事间谍活动者，而且协助、或者窝藏、包庇间谍活动者也将受到惩罚。

　　这些法律旨在扩大国家安全的范围，强化国家安全机构的权力，并规定包括外资企业在内的各种团体有义务协助国家安全工作（注12）。但另一方面，也有人提出批评意见，认为对国家安全机构的监督和透明度、人权和隐私的保护、市场自由和公平竞争等问题缺乏考虑（注13）。

Ⅵ．强化对外资企业的管制

　　毋庸赘言，上述规定也适用于外资企业。例如，根据修订后的《反间谍法》，外资企业必须像中国企业一样建立内部管理机制防止间谍活动。具体来说，该法规定企业有对员工进行教育培训、加强信息安全措施以及举报涉嫌间谍行为的义务。

　　针对修订后的《反间谍法》，美国国家反情报与安全中心（NCSC）警告称，美国和其他外资企业在中国开展的正常商业活动也有可能会受到中国当局的惩罚（注14）。此外，自《反间谍法》实施翌年的2015年至今，至少有17名日本人因涉嫌从事间谍活动而在中国被拘留（注15）。

　　除了修订后的《反间谍法》以外，下列主要针对外资企业或与外资企业密切相关的国际交易限制法规也大大制约了外资企业在华业务。

1. ①加强对外资企业的安全审查
   《国家安全法》和《外商投资法》要求对可能影响国家安全的外资企业进行事前审查。由于对象企业不仅包括涉及关键技术和基础设施的企业，还包括收集和分析数据的企业，因此，许多外资企业都受到了影响。
2. ②强化中国技术出口管制
   除了从安全的角度对军民两用物项和军需品进行出口管制外，《对外贸易法》及其附属法律《技术进出口管理条例》还规定了对一般技术的出口限制。一般技术出口分为“禁止出口技术”、“限制出口技术”和“自由出口技术”三类，按照《中国禁止出口限制出口技术名录》分类管理。近年来，一般技术的出口管制也开始重视安全因素。特别是在2020年8月进行的《禁止出口限制出口技术目录》调整中，将人工智能、信息技术领域的最新技术纳入限制出口部分。
3. ③加强特定领域外商投资限制
   中国在引进外资企业时实行负面清单制度，以国家安全等理由对某些领域实施禁止或限制（注16）。近年来，汽车制造等中国企业竞争力日益增强的领域，已被从适用于外资企业的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中删除，但仍保留了涉及国家安全领域的外资企业准入规定。
4. ④强化数据安全法规
   《数据安全法》要求企业对其收集和使用的数据采取安全管理措施。此外，对重要数据向境外传输进行限制。
5. ⑤实施“不可靠实体清单”制度
   2020年9月19日，针对违反“正常市场交易原则”暂停与中国企业交易的外资企业，颁布并实施“不可靠实体清单”制度，禁止其向中国进出口，并限制投资活动。 在“不可靠实体清单”制度首次运行中，商务部于2023年2月16日以向台湾出售武器，损害中国安全、主权和领土完整为由，将洛克希德·马丁公司和雷神导弹与防务公司两家美国企业列入该清单。

　　为了应对上述限制，外资企业需要投入大量的人力资源和资金来加强合规和风险管理体系，以避免违反中国法律。这导致了外资企业在华开展业务的意愿进一步减弱（注17）。另一方面，中国越来越难以像过去那样通过国际贸易和投资来发挥以低成本引进国外技术的“后发优势”，。

Ⅶ．对经济的负面影响堪忧

　　全面推出国家安全政策的负面影响不仅限于外资企业，还可能波及包括中国企业在内的整体经济。这主要表现在伴随加强经济管制、增强军事力量、促进技术自立自强而出现的副作用。

　　首先，近年来，中国政府以维护国家安全为名，加强了对外资企业和中国企业的管制。企业除了缩小经营范围外，还需采取更加谨慎的投资决策来规避管制风险。民营企业由于更有可能成为加强管制的对象，所以其面对的情况比国有企业更为严重。最大的在线叫车服务滴滴出行是中国企业因违反国家安全而受到处罚的典型事例。中国政府于2021年7月起对滴滴出行展开调查，2022年7月21日滴滴因存在严重影响国家安全的数据处理活动等理由被处以80.26亿元罚款。滴滴在刚接受调查前的2021年6月30日于纽约证券交易所上市，而于2022年6月被迫退市。其间股价跌幅超过80%。

　　其次，中国提出“加快把人民军队建成世界一流军队”（党的二十大报告）的目标，努力增强军事力量。然而，国防开支增加加大政府的财政负担，有可能通过增税等措施抑制民间投资。此外，军事局势紧张也会导致国际贸易和投资减少。而将经济资源集中在军工产业又可能造成民用工业的技术创新滞后。

　　为了实现技术自立自强，中国政府对人工智能、量子计算机、航天技术等与国家安全相关的技术给予大力支持，并增加对基础和应用研究的投资。此外，中国限制军事、信息技术等涉及国家安全的技术向海外转让，以保持中国企业的技术优势。但是，技术自立自强比起引进海外技术成本高，因此存在导致中国国际竞争力下降、生产率增长停滞的风险。而且，一直以来中国企业通过与外国企业的竞争提高了技术能力，而采纳技术自立自强政策，会切断与外国企业的竞争，从而削弱竞争机制。

　　这样一来，中国要实现兼顾国家安全和经济发展的目标恐怕难以达成。再者，由于少子老龄化、市场化改革的停滞以及美国对技术的封锁，中国经济增速从10年多前开始下滑，强化国家安全的举措很可能会进一步加剧这一趋势。