コラム:RIETIフェローによるWTO新ラウンド特集

WTOアンチダンピング交渉の行方

相樂 希美 研究員

WTO発足以来、第4回目となる閣僚会合が近づいてきた。各国が次期ラウンドの立ち上げに向け、交渉戦略を練っているところであろう。これまでの主要な会合で、必ず重要な争点の1つとなって来たものに、アンチダンピング政策がある。そこで、その行方について考えてみることにしたい。

何故アンチダンピングは争点になるのか

何故アンチダンピングが争点になるのだろうか。WTOは関税率の引下げ等を通じた貿易促進効果で華々しい成功を遂げている。対照的に、アンチダンピングは、WTOの枠組みの下で、貿易相手国の不公正な商慣行から(しばしば、こういったrhetoricのもとに)国内産業を保護するため、譲許税率を越えて関税を引上げる特殊関税の賦課や価格約束を合法的に許容する制度である。貿易歪曲効果の重大さゆえに自由貿易推進派からは強く見直しの必要性が叫ばれるものの、外国企業の自国市場参入に対する調整手段としての使い勝手の良さゆえに、国内で構造調整問題を抱えている保護主義勢力にして見れば手放したくないツールであり、必ず協定見直しの是非を巡って論議を呼ぶ制度となっている。

アンチダンピング制度のeconomic impact

アンチダンピング制度が有する経済効果についての研究は多いが、その殆どは現行のアンチダンピング制度に批判的な結果となっている。例えば、1.アンチダンピング措置による価格の上昇と輸入の減少で不利益を被るのは、外国企業に限らず、国内消費者と国内ユーザー産業も同様であること(また、国内提訴企業にとっても、アンチダンピングがcountry specificに発動されることから、第三国への輸入転換効果が大きく、提訴のために多額の費用を費やしても見合う効果は少ないとの調査結果もある)、2.経済活動として有害な略奪的ダンピング(低価格戦略で競合企業を市場から排斥したのち、価格吊上げによる独占的利潤を得ること)が生じ得る可能性は低く、市場競争に制限的な影響を与えることが懸念されるケースはごく少数であること(米、EU、豪、加が措置を課しているアンチダンピング案件のうち、90%は競争当局からは何ら問題とされて来なかった)などが指摘されている。「不公正な外国企業の商慣行を是正する」というアンチダンピング制度のlegitimacyは、国民に受け入れられ易く、政治的には求心力のあるものであったが、累次の研究により経済的側面からはアンチダンピング制度を擁護する材料は得られていない。

交渉の行方に影響を与える最近の議論

さらに、最近しばしば議論され、交渉の行方に影響を与えることが予想される論点を紹介したい。1つは、輸入制限措置としてのアンチダンピングへの発動圧力の更なる高まりである。GATT締結後、50年代までは、輸入調整の手段として、GATT19条及びGATT28条によるセーフガード措置と譲許表の修正に基づく互恵的な交渉が活発に行われていたが、60年代以降、より効果的な保護措置としてVER(Voluntary Export Restraints:輸出自主規制)が多用されるようになった。しかし、当初から灰色措置としてGATT整合性が疑問視されてきたVERが、95年に締結されたセーフガード協定により明示的に禁止されたため、残された合法的ツールとしてVERと類似の機能を果たすアンチダンピングが多用されるに至ったという議論である。実際、VER措置の減少とともにアンチダンピング調査開始件数は増加している。95年のセーフガード協定締結時には、VERを禁止する一方で、セーフガード措置に本来の機能を取り戻させるべく、発動条件の緩和が図られたが、産業にとって見れば(協定の趣旨に拘り無く)結果においてより高水準の保護を得られるアンチダンピング措置の方がセーフガード措置より使い勝手が良い制度として多用されているという実態がある。セーフガード措置の下での構造調整圧力(協定前文による確認、最長8年の措置期間、斬新的自由化義務等)と互恵原則に基づく補償の提供(ただし、一定条件下で一定期間免除)は、WTOの真髄である貿易自由化努力を逆戻りさせないという意味において非常に重要であるが、保護を求める産業にすれば保護水準を低めることにしかならない。アンチダンピング措置の殆どは、構造調整問題を抱える産業、寡占度の高い産業から提訴されているが、VERに向けられていた保護主義圧力の多くは、セーフガード措置に向かず、補償の提供も発動期間の厳しい上限もないアンチダンピング措置に向かってしまっているようである。今後、農業や繊維の分野での自由化が進むにつれ、さらにアンチダンピング措置発動への圧力は高まることが予想される。

もう1つの議論は、途上国新興ユーザーを中心としたアンチダンピングの増加を指摘する議論である。90年代以降、米、EU、豪、加というアンチダンピングの主要発動4カ国に加え、メキシコ、インド、南アフリカ、ブラジル、韓国、トルコ、インドネシア等の国々がアンチダンピング措置のユーザーとして頭角を現してきている。例えば、90年のアンチダンピング調査開始件数は165件であり、このうち従来の主要発動4カ国によるものは144件(全体の87%)であったが、99年には全体が360件、4カ国によるものは155件(全体の43%)となっている。新たなユーザーによるアンチダンピング調査開始件数は増加基調で伸びており、このことがアンチダンピング調査開始件数の世界的な増加の主な要因となっている。従来の発動国と被発動国との間の線引きは崩れつつあり、また、途上国同士でアンチダンピング措置を発動し合う状況も増えてきている。更にWTO加盟を控えた中国では、97年に自国のアンチダンピング法を制定して以来、10品目、11カ国に対する提訴が相次いでおり、日本は3品目について対象となっている。そのうちステンレス冷延鋼板とアクリル酸エステルについては既にアンチダンピング措置が確定している。中国に限らず、国内の産業育成に力を入れている途上国においても、アンチダンピング措置発動に対する抑止力は働き難い状況にあるといえよう。

このようにアンチダンピング措置への発動圧力が強まり、ユーザーが増えつつある状況の下で、貿易自由化の恩恵を極力損なわないようにするためには、どのようにWTOでの交渉が応えて行けば良いのであろうか。

「協定見直し反対」の米国の揺らぎ

これまで次期ラウンドのアジェンダにアンチダンピングの見直しを盛り込むことに強硬に反対してきた米国の内情にも揺らぎが感じられる。米国国内ではどのような議論が展開されているのだろうか。95年に米国国際貿易委員会 ITC(International Trade Commission:米国アンチダンピング制度において国内産業への損害の認定を行う機関)が、米国通商代表部USTR(Office of U.S. Trade Representative)の要請に応じて、「アンチダンピング・相殺関税賦課命令及び中断合意に関する経済的効果」と題する報告書をまとめている。1991年時点に課されていたアンチダンピング関税・補助金相殺関税が存在しなかった場合の経済厚生を推計しており、同年の米国GDPの0.03%に相当する15.9億ドルの純増になるとの結果を発表している。また、雇用の再配置が免れた労働者数は6477人であり、このことから一人当たり24万5000ドルの費用を掛けて雇用を守ったことが帰結される。

続いて98年には、米国議会下院歳入委員会貿易小委員会から要請を受け、米国議会予算局CBO(Congressional Budget Office)が「Antidumping Action in the United States and Around the World」という報告書を取りまとめた。ここでは、アンチダンピングを巡る議会での討論に資するため、米国及び他国のアンチダンピング措置発動に関する状況の調査を行っている。報告の中で、米国のアンチダンピング措置の特徴として、1)91年から95年にかけ、年間調査開始件数が最多、2)95年末時点で、継続措置数が最多、3)措置の頻繁な発動は、米国の経済規模や輸入規模の大きさに照らしても説明しきれない、4)ダンピングマージンの大きさと措置存続期間の長さが顕著であり、貿易の実質的阻害となっていると指摘している。同時に、米国に対しアンチダンピング措置を発動する途上国が増加しつつあることが報告されている。

更に、01年には、同報告書の第2弾が公表され、95年以降の新たなアンチダンピング協定の実施を踏まえた状況が取りまとめられている。米国のアンチダンピング措置の特徴としては、1)新たな調査開始件数や新たな確定措置の件数については減少傾向にあり、2)ウルグアイランド交渉の結果として新協定に導入された「サンセット条項」(原則5年で措置を廃止。見直しにより継続の可能性有)により継続件数については若干減少したという改善点が見られる一方で、3)措置の存続期間については長期化していること、依然として継続措置数では最多であることを指摘している。また、95年以降、他国がよりアクティブにアンチダンピング措置を利用し始めており、調査開始件数・確定件数やダンピングマージンの大きさ等の点で米国を凌駕し始めていることを指摘している。

なお、民間でもBrookings Institutionが98年のBrookings Trade Forumのテーマとしてアンチダンピングを取り上げ、政府関係者も含め今後のWTOでのアンチダンピング政策と関連する競争政策の在り方を議論している。アンチダンピング協定見直し反対を強硬に主張する米国の内部においても問題意識は共有されつつあることが伺われる。

アンチダンピング交渉の行方

アンチダンピング協定の問題点の解決に次期ラウンドは取り組むことができるだろうか。答えはYes and Noである。アンチダンピングの問題点についての認識は加盟国の間でも十分高まりつつあり、米国以外はアンチダンピングを次期ラウンドの交渉アジェンダに加える用意がある。また、米国の態度が軟化する見込みがないわけでもない。その意味では、次期ラウンドでアンチダンピング措置の濫用に関する何らかの改善が図られることが期待できるのではないだろうか。しかし、一方でアンチダンピングに代わる強力な輸入調整手段が存在しない現状では、抜本的な解決を短期間に成し遂げることは困難であるともいえる。このことから、次期ラウンドでの目標は、現行のアンチダンピング協定の枠組みの下での規律の強化という漸進的なアプローチが最大限可能な取り組みとなると予想される。

それでは、アンチダンピング交渉において日本は何を主張して行くべきなのであろうか。1つは、加盟国の中で、最も多く他国のアンチダンピング措置の対象となっている国(被発動国)の1つとして、アンチダンピング制度の改革をWTOにおいて強く主張し続けることが必要と考えられる。日本の主張は途上国の多くから賛同を得ているが、今後は加盟後の中国のスタンスに注目される。中国は世界で最多の被発動国であり米国やEUの市場から多くの産品が締め出されている一方で、アクティブな新興ユーザーでもある。中国がアンチダンピング制度の改善に前向きな姿勢を示すのか、現行の制度を積極的に利用していくのかが気になるところであるが、日本としては制度の改善に向けて中国と協力関係を築くのが望ましい。

2つ目は、セーフガードに本来の機能を取り戻させることである。経済合理性を欠き、関税引下げによる各国の表向きの自由化の姿勢に矛盾するアンチダンピング措置の蔓延に対し、加盟国が強い姿勢で改善に取り組めば、セーフガード措置が本来の緊急輸入調整の役割を果たす方向に動き出すであろう。既に述べたように、セーフガード措置に依拠することにより、国内の産業構造調整が進め易くなるとともに、WTOの下での自由化の水準を逆行させずに済むというメリットがある。

更に、最近日本で活発化しつつある経済連携協定などにおいて、日本はアンチダンピング措置の相互の発動停止を前向きに模索することである。EU内部や豪NZ経済協力協定(ANZCERTA:Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement)、加-チリ自由貿易協定(CCFTA:Canada-Chile Free Trade Agreement)などでは既に実施されており、アンチダンピング措置の発動を放棄することで、より安定的な相互市場開放が可能になる。日本はアンチダンピング措置の発動が少ない稀有な先進国である。その日本においても、徐々に発動圧力が高まっているが、世界的な新興ユーザーの増加を勘案すると日本の被発動数が増加する可能性の方がより高い。例えば、今後二国間協定締結の可能性のある国々のうち、韓国は日本に対して6件、メキシコは2件のアンチダンピング措置をとっている。日本からこれらの国々に取っている措置はない(2000年末時点)。また、将来的にはアジアの途上国など、アンチダンピング制度の改革に意欲的な国々と協力しつつ、日ASEAN、ASEAN+3(日中韓)等のより大きな枠組みで検討することも可能であろう。これらの取り組みが実現して行けば、WTOでの交渉にも弾みが付くことが期待できる。

アンチダンピング制度の改革には早期かつ不断の努力で取り組む必要がある。何故なら不可逆性が存在するからである。アンチダンピング措置を発動するためには、そのための国内法整備と知識を習得した提訴産業と行政組織が必要である。一旦これらが構築されてしまうと逆戻りにはより大きなエネルギーを必要とするようになるのである。アンチダンピング制度に対する批判が学界等を中心に最も盛んなのが米国であり、WTOにおいてアンチダンピング交渉を次期ラウンドのアジェンダに含めることに唯一反対しているのも米国であるという矛盾は、この不可逆性にも起因している。WTOがアンチダンピング措置の濫用に歯止めをかけることに成功すれば、実質的に更なる貿易の自由化を勝ち得たことになり、日本として積極的に働きかける価値は大きいものと期待される。

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