Ⅰ．序
中国自20世纪70年代末开始实行改革开放以来，民营企业急速发展，作为经济增长的原动力发挥了巨大的作用。然而，在中国特有的“社会主义市场经济”体制下，民营企业在立法、行政和司法各个层面都面临着与国有企业之间的制度性歧视和结构性壁垒，其持续发展受到阻碍。
在此背景下，于2025年2月17日在北京召开的“民营企业座谈会”上，习近平总书记着重表明了支持民营企业发展的态度。随后，作为纠正以往法律制度缺陷的重要一步，2025年4月30日通过了《民营经济促进法》，该法主要内容包括建设公平的竞争环境、改善投融资环境、支持技术革新和加强权益保护。
本文从检视民营企业在立法、行政和司法各层面所面临的歧视情况出发，探讨《民营经济促进法》的意义及今后有待解决的问题。
Ⅱ．民营企业在立法、行政和司法层面受到的歧视性待遇
在中国的法律制度下，民营企业在立法、行政和司法层面仍然受到歧视，这一情况亟需改善。
1．立法层面
中国对民营企业在立法方面的歧视，首先体现在这种歧视被结构性地纳入作为最高法律的宪法之中。具体而言，宪法第六条规定“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”，第七条规定“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”，明确了国家经济的基本阶级结构。相比之下，民营经济作为“个体经济和私营经济”在宪法第十一条中被定位为“社会主义市场经济的重要组成部分”，但其地位显然仅具补充性质。
这种阶级结构在所有权保护的规定中也有显著体现。换言之，宪法第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，而2004年宪法修正案中追加的第十三条则只规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，这体现出法律保护强度的实质性差异。
中国除宪法以外的法律表面上对所有企业一视同仁，但根据对措辞的解释，国有企业和民营企业仍有可能受到不同待遇。例如，在法律规定较模糊或裁量空间较大的情况下，民营企业可能会因具体执行方式而受到歧视。
2．行政层面
在行政层面，中国秉持自由进入市场的原则，采用明确列出限制领域的市场准入负面清单制度，但实际上其执行方式却始终对民营企业不利。尤其是在金融、通信和能源等战略性产业，实质上禁止民营企业进入市场的情况并不罕见。此外，行政机关在环境管制和安全标准的执行、对劳动标准的监督和税务调查等方面拥有较大权限，对民营企业的监管往往比国有企业更为严格。
“人民智库”于2025年3月实施的问卷调查显示，创造更公平的发展机会以及保护民营企业和民营企业家的合法权益已成为民营企业的重要课题（注1）。主要论点如下。
1）创造更公平的发展机会
当前，政策在实施阶段存在执行偏离初衷的情况。尤其是在市场准入和公平竞争方面存在显性和隐性壁垒，许多基础设施建设领域尚未完全对民营企业开放。问卷调查显示，受访者对“破除市场准入和竞争的各种障碍”以及“公平开放基础设施建设领域”抱有很大期待。这些政策的落实有望增添市场活力，有助于营造公平的竞争环境。
2）保护民营企业和民营企业家的合法权益
部分企业面临回款难、回款慢的问题，导致资金周转受到影响。此外，个别地方乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等现象依然存在，干扰企业正常经营。问卷调查发现，受访者期待落实“解决拖欠民营企业账款问题”、“集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封”的政策。这些政策的落实，将减轻企业经营压力，规范市场秩序，激发经济活力。
针对民营企业面临的上述问题，习近平总书记在“民营企业座谈会”上指出，应推行主要与行政执法有关的以下措施（注2）。
- ① 破除依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的各种障碍。
- ② 持续推进基础设施竞争性领域向各类经营主体公平开放。
- ③ 下大气力解决民营企业融资难融资贵问题。
- ④ 解决拖欠民营企业账款问题。
- ⑤ 强化执法监督，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封。
- ⑥ 依法保护民营企业和民营企业家合法权益。
- ⑦ 各类所有制企业的违法行为，都不能规避查处。
- ⑧ 认真落实各项纾困政策，对各类企业一视同仁。
- ⑨ 进一步构建亲清政商关系。
3．司法层面
司法缺乏独立性为政治干预司法审判提供了空间。尤其是民营企业与政府和国有企业存在利益冲突时，司法判断往往受到政治影响。
中国的司法制度受中国共产党掌控，缺乏独立性。各级法院受党委政法委员会监督，该委员会对法官任命、法院运营、判决和量刑具有影响力，法官必须遵循党的意识形态，坚持党对司法工作的绝对领导（注3）。
中国最高人民法院院长周强在2017年的“全国高级法院院长会议”上将“司法独立”、“三权分立”和“宪政民主”等概念定性为“西方的错误思潮”，并对其进行了强烈批判，他指出“司法独立”的思想否定了党的领导，应坚决抵制（注4）。这明确传达了一个信息，即司法制度应服从党的领导，也表明了否定司法独立性的立场。
Ⅲ．《民营经济促进法》的施行
中国政府将改善民营经济发展环境的法治建设视为当务之急，作为法治建设的重要一步，全国人民代表大会常务委员会于2025年4月30日通过了《民营经济促进法》（2025年5月20日施行）。该法的主要内容包括：①“基本理念与方针”、②“营造公平的竞争环境”、③“促进投融资”、④“促进科技创新”、⑤“规范经营”、⑥“改善行政服务”、⑦“权益保护机制”、⑧“明确法律责任”。
- ① 基本理念与方针
明确民营经济在社会主义市场经济体制下的定位，追求可持续、高质量的发展。坚持中国共产党领导的基本理念，同时将民营经济定位为国民经济发展的重要基础。承认民营经济在社会主义现代化建设中的贡献，将促进民营经济发展确立为根本方针。 - ② 营造公平的竞争环境
采用公平竞争审查制度，从而在民营企业与其他经济主体之间营造公平的竞争环境。明确禁止市场准入和政府采购等领域的歧视行为，要求向所有企业提供公平的机会。授予市场监督部门防止和取缔垄断行为和不正当竞争行为的权限，维护健康的市场环境。 - ③ 促进投融资
规定金融机构有义务积极提供面向民营企业的金融服务，促进专业金融产品的开发。特别值得一提的是，中国政府正在完善以应收账款、知识产权等为担保的融资制度，为民营企业利用多种资产进行融资开辟道路。此外，中国政府支持民营企业通过发行债券从资本市场获得融资，以加强其财务基础。 - ④ 促进科技创新
鼓励投资基础研究及应用技术开发，以支持民营企业提高技术革新能力。政府支持民营企业主导的技术研究项目，通过提供技术验证、标准规范、质量认证等服务，减少技术革新的障碍。通过加大知识产权保护力度，实施知识产权侵权惩罚性赔偿制度，表明保护创新成果的态度。通过促进产学研合作，构建技术转移和人才培养体系，支持创新生态系统的发展。 - ⑤ 规范经营
强调民营企业党组织建设的重要性，要求改善公司治理。企业必须履行社会责任，例如遵守法律法规、确保生产环境安全、保护环境、管理产品质量等。尊重工会的作用，鼓励采取兼顾员工权益保护和企业发展的经营态度，以促进和谐的劳资关系。要求企业确立内部管控体系和确保财会制度的透明性，重视建立健康的经营基础。 - ⑥ 改善行政服务
必须建立畅通有效的政企沟通机制，积极听取企业的合理意见和建议。简化行政手续、提高效率，完善支持民营企业创业和发展的服务体系。尤其是对于不合理的监管和行政措施，应保障企业发表意见的权力，确立纠正机制，以提高行政的透明性和公正性。 - ⑦ 强化权益保护机制
依法保护民营企业及其经营者的财产权和经营权，任何组织和个人均不得非法侵害。重视保护企业的商业秘密，提供防止信息泄露的法律框架。制定相关规定以保护企业免受恶意举报和名誉损害，明确制定针对网络侮辱诽谤等行为的救助措施。禁止行政机关采取不当的查封、扣押、冻结资产措施，构建防止企业活动受到不当干预的机制。规定政府机构必须履行与民营企业订立的合同，并及时付款。 - ⑧ 明确法律责任
最后，明确违规行为的法律责任。对违反公平竞争审查义务、融资歧视、不履行政府合同等行为严格追责，包括对责任人员予以处分和请求损害赔偿。对民营企业所遭受的不当行政处罚或违约行为追究赔偿责任，以促进尊法守法。
总而言之，《民营经济促进法》将民营经济明确定位为国家经济发展的重要推动力，为营造更公平、更有活力的市场环境提供了全面的法律框架。该法聚焦于民营企业的权益保护和发展支持，旨在最大限度地提升民营经济对中国经济高质量发展和建设社会主义现代化国家的贡献。
Ⅳ．民营企业相关法治建设尚未完成
随着《民营经济促进法》的制定，民营经济的法律地位首次得到明确规定。这意味着政府以法律形式表明重视民营企业的态度，具有重要的象征意义。但是，仍然存在许多需要解决的问题。。
- ① 依据宪法保障民营企业与国有企业享有平等地位
在宪法层面，国有经济仍然保持优势地位。为实现真正的平等，需要修改宪法，提高民营经济的地位，使其与国有经济平等。 - ② 确保法律的实效性
《民营经济促进法》的内容仅限于重新确认现存法律和政策，而非创设新制度。此前虽然也有主张保护民营经济的法律，但由于地方政府的选择性执行和非正规监管，实际执法中存在许多问题。因此，真正应追究的是法律的实效性。作为对策，应尽早制定详细的实施细则和执法指南，限制行政裁量。 - ③ 加强司法的独立性和执法力度
即使法律得到完善，如果不消除政治对司法的影响，民营企业的权益也无法得到充分保护。需要对整个司法制度进行改革，例如确保法院的独立性、保证判决的公正性和一贯性、消除地方保护主义，以及完善相关体制以确保最终判决能得到迅速而准确的执行，等等。 - ④ 让民营企业参与决策过程
反映民营企业声音的机制尚不完善，亟需构建民营企业代表实际参与决策的制度，推动决策过程民主化和信息全面公开。 - ⑤ 纠正资源分配不均
国有企业与民营企业之间仍然存在资源分配不均和市场准入不对称的问题。为了纠正这一问题，需要重新探讨更全面的产业政策，包括促进民营企业进入金融、能源、信息通信等战略性领域，等等。 - ⑥ 转变社会文化意识
需要消除人们认为民营企业“非主流”“不稳定”的偏见，在整个社会确立民营经济是市场经济核心主体的认识。政府应通过教育和媒体等手段，积极宣传民营经济的贡献和价值。
坚持以《民营经济促进法》的理念为指导，切实制定解决这些问题的路线图，并推动落实相关措施，是实现民营经济可持续发展的关键。
首次于2025年5月29日以日语发布。中文版于2025年7月16日更新。