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中国放宽独生子女政策

关 志雄
经济产业研究所 顾问研究员
野村资本市场研究所 首席研究员

  中国在劳动力短缺和老龄化问题日趋严重的形势下,修改独生子女政策的时机也逐渐成熟。作为第一步,在2013年11月召开的中国共产党第18届中央委员会第3次全体会议(三中全会)上,决定如果夫妻双方或一方是独生子女,就可以生育第二胎的政策,其影响引起了广泛关注。

计划生育政策的实施现状

  独生子女政策,作为为控制人口增长而实施的计划生育的一环,于1980年开始实行。政府在对独生子女家庭进行优惠奖励政策的同时(对独生子女的补助、学费及医疗费的减免等),对违反政策的家庭实施严格的处罚。普通家庭会受到罚款处罚,公务员家庭则还会受到行政处分等。然而,现行制度虽然以独生子女政策为基础,但适用对象并非全民,而是有下述各种例外规定。("新闻背景:我国生育政策在实践中逐渐完善",新华社、2013年12月28日)

  • ① 一孩政策
    包括绝大多数城镇居民;北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省(市)的农村居民。
  • ② 一孩半政策
    指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的,可以再生育一个孩子。包括河北等19个省(区) 的农村居民。
  • ③ 二孩政策
    a) 全国各省(区、市)都规定,双方均为独生子女的夫妇可以生育两个孩子。
    b) 部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩,包括海南、云南、青海、宁夏、新疆等5省(区)的农村居民。
    c) 天津、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、安徽等7省(市)规定,一方为独生子女的农民夫妇可以生育两个孩子。
  • ④ 三孩政策
    指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。
    a) 包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃等省区的少数民族农牧民。
    b) 海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民。
    c) 云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。
  • ⑤ 特别政策
    在西藏自治区,藏族城镇居民可以生育两个孩子,藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。

根据第六次全国人口普查抽样数据汇总推算,实行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国总人口的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%(同上述新闻报道、新华社、2013年12月28日)

此次政策调整的经济效果有限

  在考虑放宽独生子女政策对宏观经济的影响时,劳动年龄人口(15岁–59岁)和潜在增长率的变化成为焦点。

  中国的劳动年龄人口在2010年左右达到顶峰后开始下降,同时老龄化开始加速(图1)。老龄化通常只出现在发达国家,中国却在还没有富裕起来的情况下就迎来了这一严峻的挑战。加上农村地区剩余劳动力的枯竭(即所谓"刘易斯转折点"的到来),劳动力短缺现象变得明显。劳动力供给受到制约,潜在增长率下降。放宽独生子女政策的目的,正是通过增加劳动力供给来阻止潜在增长率下降。

图1 中国人口各年龄层结构的变化
图1 中国人口各年龄层结构的变化
(注)预测值没有把放宽独生子女政策考虑在内
(资料来源)笔者根据联合国《世界人口展望:2012年版》制作

  但是,正如大多数国家的经验显示,伴随着经济发展和收入增加,生育率会呈现下降趋势。中国已经达到中等收入水平,即使放宽独生子女政策,也无法期待生育率大幅上升。再加上中国的地区差距很大,比起经济发展已接近发达国家水平的沿海、城市地区,内陆、农村地区的生育率上升会比较显著。因此,从中长期来看,即便劳动力的数量增加,但从教育、健康的水平来看,劳动力的质量反而有可能下降。

  而且,即使这次政策调整的结果使生育率在短时间内提高,但新出生的孩子成长到进入劳动市场还需要漫长的岁月。在这期间,少儿人口增加带来的抚养比率(少儿人口与老年人口的总和/劳动年龄人口)上升,通过降低储蓄率,反而会导致潜在经济增长率下降。

  因此,放宽独生子女政策所带来的经济效果有限,切忌对此政策期待过高。

2014年2月5日登载
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2014年2月5日登载