三中全会的《决定》展示市场化改革蓝图

　　在2013年11月9日–12日召开的中国共产党第18届中央委员会第三次全体会议（三中全会）上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），作为习近平政权推进改革的蓝图，倍受国内外的关注（注1）。此次《决定》不仅提出了"使市场在资源配置中起决定性作用"，还包含了使人联想起被称为新自由主义政策纲领的"华盛顿共识"的许多内容，从中可以看出中国的领导班子锐意推进市场化改革的决心。不过可以想像，在实际执行阶段，必将遇到既得利益集团的抵抗，改革前景仍将困难重重。

　　中国自1978年开始实施改革开放以来，逐步从计划经济向市场经济转变，在1992年召开的中国共产党第14届全国代表大会上，制定了"确立社会主义市场经济"体制的改革目标。

　　正如习近平总书记指出的，"经过20多年实践，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整"（习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明、新华社、2013年11月15日）。

　　由于认识到如果不切实解决这些问题，就无法完成社会主义市场经济体制建设，因此本次《决定》以深化市场化改革为中心，市场在资源配置中的定位也从原来的"基础性"改为"决定性"。《决定》对于市场化改革的重要性进行了如下阐述：

　　"经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。

　　必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵"（第3条）。

　　为了使资源配置在市场中起"决定性"作用，需要"完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业，公益性服务、网络型自然垄断环节（注2），提高透明度，接受社会监督。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用"（第10条）。

　　旨在深化市场化改革的此次《决定》中包含了许多使人联想起新自由主义提倡的"华盛顿共识"的内容。"华盛顿共识"是由美国彼得森国际经济研究所高级研究员约翰·威廉森（John Williamson）提出的，有下述10条：

1）保护产权
2）清除市场准入和退出的障碍
3）国有企业民营化
4）直接投资自由化
5）贸易自由化
6）利率市场化
7）维持有竞争力的汇率
8）加强财政纪律
9）抑制单纯的收入再分配支出，增加公共服务支出
10）扩大税基

　　下面对照上述10条确认此次三中全会《决定》的内容。

1）保护产权

　　关于保护产权，《决定》提出"产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济"（第5条）。

　　此外，《决定》还"赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转公开、公正、规范运行"（第21条）。

　　《决定》进而还提出："加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院"（第13条）。

2）清除市场准入和退出的障碍

　　关于清除市场准入和退出的障碍，《决定》提出："建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域"；"改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护主义，反对垄断和不正当竞争"；"建全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度"（以上为第9条）。

　　尤其要"支持非公有制经济健康发展。非公有制经济的支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营（注3）领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度"（第8条）。

　　此外，在个别领域，"国有资本投资项目允许非国有资本参股"（第6条）；"扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构"（第12条）；"建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制"（第12条）。

3）国有企业民营化

　　《决定》虽然没有直接提及国有企业的民营化，但提出了通过"积极发展混合所有制经济"（第6条）和"准确界定不同国有企业功能"（第7条），来降低国有企业比重的方针。

　　具体来说，就是"国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济"（第6条）。

　　此外，"国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断"（第7条）。

4）直接投资自由化

　　关于直接投资的自由化，《决定》提出"放宽投资准入。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。加快海关特殊监管区域整合优化"（第24条）。并根据2013年9月成立的中国（上海）自由贸易试验区的经验，"选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区"（第24条）。

5）贸易自由化

　　关于贸易自由化，《决定》提出"加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络"（第25条）。

6）利率市场化、7）维持有竞争力的汇率

　　关于利率市场化和维持有竞争力的汇率，《决定》提出"完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线"（第12条）。

　　中国正在推进由"向人民币浮动汇率制过渡"、"利率市场化"和"资本账户开放"组成的三位一体改革，为对外开放金融做准备。由此可以期待提高汇率和利率资源配置的功能，以及以利率操作为主的货币政策的有效性。

8）加强财政纪律

　　关于加强财政纪律，《决定》提出"改进预算管理制度"、"建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制"、"中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节"（以上为第17条），并提出"保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分"（第19条）。

　　被称为"分税制"的现行财政税制体制是1994年经过财政税制改革建立的制度，对经济增长做出了巨大贡献，但同时也出现了各种各样的问题。首先，税收偏重中央政府，地方政府不仅支出多，还缺少保证自身财源的手段，受财政赤字困扰。其次，中央政府和地方政府、以及各级地方政府之间的支出责任不明确，级别多，资金利用效率非常低。财力雄厚的地方政府可以提供良好的公共服务，而缺乏财力的地方政府却无法提供，结果产生了地区差距。此次《决定》提出了改善中央与地方在财源分配和支出方面的分工，可以期待通过消除地方政府的财政赤字和债务，来加强财政纪律。

9）抑制单纯的收入再分配支出与增加公共服务支出

　　关于抑制单纯的收入再分配支出和增加公共服务支出，《决定》提出"改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序"（第2条），并提出"统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化"（第22条），以及"稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系"（第23条）。

10）扩大税基

　　关于扩大税基，《决定》提出"完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税"（第18条）。此外，还通过"完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生"（第6条），来扩大政府的财源。

　　此次三中全会的《决定》展示了以市场化为中心的改革蓝图，获得了高度评价，中国股市应声大幅度上扬。不过，从以往的经验来看，无论改革方案制定得有多好，一到实施阶段，就被阳奉阴违，半途夭折的情况比比皆是。

　　例如，国有企业改革。在1999年9月召开的十五大四中全会上就已经提出了"国退民进"的方针，《中共中央关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》把国有经济应占主导地位的行业和领域限定于"涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业"，在其他领域鼓励非公有制经济发展。然而其后国有企业改革不但没有进展，正如近年来"国进民退"现象所示，反而出现了倒退。

　　对此，清华大学课题组把中国市场化改革的停滞原因归于既得利益集团的抵抗，提出了中国陷入了"转型陷阱"的假说（见清华大学课题组，2012年）。这里所说的"转型陷阱"，是指在从计划经济向市场经济转型过程中形成的国有企业等既得利益集团企图阻止进一步改革，使过渡期的"混合型体制"定型化，结果导致经济社会发展走向畸形，贫富差距扩大和环境破坏等问题日益严重。

　　与俄罗斯和东欧各国采取的"大爆炸"式激进变革形成鲜明对比，中国实施的是被称为"摸着石头过河"的"渐进式改革"，这给既得利益集团的形成提供了有利环境。既得利益集团把旧体制与新体制的要素巧妙地结合在一起，以追求自身利益的最大化，国有企业垄断市场就是一个典型。因此在政治及其他重要领域，改革被拖延下来。既得利益集团反对不利于自身的改革，只积极推动对自己有利的改革，其结果是失去了人民群众对改革的希望和支持。

　　基于这种认识，清华大学课题组就中国如何摆脱"转型陷阱"提出了以下述三点为主的方案。第一，必须融入以市场经济、民主政治和法治社会等普世价值为基础的世界文明的主流。第二，必须加快政治体制改革，形成制约权力的机制。第三，有关改革的决策，必须改变以往交给各地方政府和各政府部门的做法，应按照中央政府领导层的"顶层设计"来开展。

　　在此次三中全会的《决定》中，强调了上述第三点的顶层设计。作为推动顶层设计的组织，决定成立"全面深化改革领导小组"，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，受到了广泛的期待。但是其他两点，与以往的讨论相比，未见有多大进展。仅凭"全面深化改革领导小组"的力量，能否打破"转型陷阱"，并按照三中全会的建议，实现加快改革，还需拭目以待。