摆脱“土地财政”是抑制住宅价格上涨的关键

　　为抑制住宅销售价格的上涨，中国政府自2010年以后，推出了一系列以抑制需求为中心的政策，但都只治标不治本，要根治就必须改革现有的土地制度，增加土地供给。

　　中国在雷曼危机之后受宽松货币政策的影响，主要城市的住宅销售价格急速上升，房地产市场出现了泡沫，在沿海大城市这一现象尤为显著。2011年北京和上海的标准住宅（70平米）的销售价格分别上升为家庭年平均收入的22.3倍和15.9倍，大大高于东京的10.0倍（IMF,2012）。其结果导致普通民众离自己的买房梦越来越远，不满情绪越来越多。更令人担忧的是，如果楼市泡沫进一步膨胀，一旦泡沫破灭，银行业和宏观经济将遭受重创。

　　为避免这一事态的发生，2010年后，中国政府推出并实施了一系列应对政策，具体通过限贷、限购、强化房地产相关税制等措施来抑制需求，加快建设以低收入阶层为对象的保障性住宅来扩大供给。同时紧缩银根，使70个大中城市的新建住宅销售价格同比上涨率从2012年3月起连续10个月处于负增长，但其后受宽松货币政策重启的影响，2013年1月起重又上升（参见图1）。2013年4月，70个大中城市的新建住宅销售价格同比上涨了4.5%，其中北京同比上涨13.4%，上海同比上涨10.2%，大城市的涨幅明显增大。

图1 新建住宅销售价格的变化

（注）到2010年12月为止为新建住宅销售价格指数。自2011年1月起为新建商品住宅销售价格指数，70个大中城市的值为各城市的算术平均值。
（资料来源）根据CEIC数据库制作

　　房地产泡沫的本质是土地泡沫。地方政府垄断土地供应，控制土地市场和土地价格，禁止农民将承包的土地自主卖给开发商，只能以"被征地"的形式低价卖给政府。

　　然而，政府却可以将从农民手里买来的土地，通过竞拍等方式高价卖给开发商（注）。其差额既是地方政府的重要财政来源，同时也是地方政府维持高地价的动力。但是，开发商的开发成本却因此增加，房地产价格也就水涨船高。

　　此外，政府为了维持粮食自给率，采取了将耕地保持在18亿亩的方针，其结果就是农业用地难以转作其它用途，城市化所需土地的供给受到了很大制约。这又进一步加剧了土地价格、房地产价格的上涨。

　　只有实施以下政策，才能有效抑制土地价格、真正解决这些问题。

　　第一，必须明确土地所有权。虽然最理想的是将其私有化，但是由于受到意识形态的制约，难以实现土地私有化。次优方案是延长土地使用权年限，同时不再将土地使用权分为政府、集体、企业和个人，任何人都可以在土地市场进行交易。这样，土地价格就会降至合理水平，房地产泡沫问题也会自然解决。

　　第二，取消18亿亩耕地红线政策。由此可能产生的耕地不足问题，可以通过耕地集约化，提高农业生产率来解决。

　　第三，确保地方政府的财政来源，以代替国有土地使用权出让收入（以下简称"土地出让金"）。上世纪90年代的税制改革，使税收向中央政府倾斜，地方政府为了确保基础设施建设的资金，通过融资平台公司的贷款不断增加，对土地出让金的依赖也越发严重。

　　土地出让金已经成为地方政府的重要财政来源（参见表1）。地方政府的总收入由以税金为主的"公共财政收入"、"政府性基金收入"和来自中央政府的财政转移构成。土地出让金归类于"政府性基金收入"，并占其大部分份额，2012年达28,517亿元，为地方政府总收入（141,844亿元）的20.1%，相当于扣除来自中央政府的财政转移后的"直接收入"（95,281亿元）的29.9%。如果再加上与房地产相关的税收，广义上的"土地财政"规模则更大。财政部的数据显示，2012年城镇土地使用税、土地增值税、房产税（固定资产税的一种）、耕地占用税、契税的收入合计达到10,128亿元（《2012年财政收支情况》、《2012年税收收入增长的结构性分析》）。

表1 高度依赖土地出让金的中国财政收入状况（2012年）

（资料来源）根据财政部《2012年财政收支情况》制作

　　然而，随着中央政府抑制房地产价格政策的实施，土地销售变得愈发困难，地方政府收入也随之减少，而面向中低收入者的保障性住宅建设等公共事业规模的扩大又使支出不断增加，导致地方财政状况不断恶化。要想确保地方财政来源，根本办法就是在调整中央政府和地方政府之间税收比例的同时，摆脱对土地出让金的依赖，加快实施以个人住房为对象的房产税（已经在上海、重庆开始试行）。