经济合作协议的意义与课题
——日本的通商政策是否已经转换,“东亚共同体”是否即将形成

小寺彰
RIETI教职研究员

  日本于2002年与新加坡签订了经济合作协议(Economic Partnership Agreements,EPA),并以此为开端,于2004年与墨西哥签订了EPA,同年底,同菲律宾的EPA谈判也在主要问题上达成了一致。并且,现在与泰国、马来西亚、韩国的谈判也正在进行之中。从今年4月起,又开始了同ASEAN全体成员国的谈判。考虑到将来的EPA谈判,政府之间已经着手准备的国家有印度尼西亚、智利、澳大利亚等,另外,瑞士、印度、中国等也被列为未来最有希望的候选国家。昔日以WTO协定为基础的日本的通商政策也呈现出变化的态势。

  EPA在日本的通商政策中被赋予什么样的位置呢?想从两个方面具体地进行探讨:(1)能否从根本上改变日本的通商政策;(2)是否会涉及到最近被广为宣传的"东亚共同体"。在进入正题之前,先简单地来看一下迄今为止有关EPA的一些动态。

一、迄今为止有关EPA的动态

1 世界的动态FTA战略

  日本对EPA表示出积极的姿态,是以世界各国纷纷签订"自由贸易协定(Free Trade Agreement,FTA)"的活动为背景的。后面将要讲到,EPA与世界性的"自由贸易协定"具有相同的性质(关于EPA与FTA的关系,请参照二3)。

  西欧各国在二战刚刚结束之后的20世纪50年代里,结成了名为"欧洲经济共同体(EEC)"(之后改名为欧洲共同体(EC)。现在,包括EC在内,常被叫做"欧洲联盟(EU)")的关税同盟(关于关税同盟,请参照三2)。这是以法国、西德为中心的,创立了地区内的贸易自由化和地区外的共同关税制度,并在加盟国之间确定了特惠贸易关系。进而,EC还同周边各国以及前殖民地国家建立了自由贸易地区和与之相当的特惠关系(关于"自由贸易地区",请参照本文第二部分)。

  另一方面,长期以来,美国依据GATT奉行无差别主义,只与以色列签订了以设立自由贸易地区为目的的自由贸易协定,这是极为例外的。但是,在1989年与加拿大缔结了FTA之后,修改了政策,在克服层层障碍之后,于1994年成功地签订了包括墨西哥在内的NAFTA。并且在1995年,以2005年1月为谈判期限,开始同除古巴以外的所有美洲国家进行关于"全美洲自由贸易协定(FTAA)"的谈判(但是,现在谈判受挫,在当初设定的期限之前未能达成协议)。

2 日本的动态

  (1)与新加坡签订EPA之前

  长期以来,日本完全支持以WTO/GATT为中心的多边贸易体制,对构筑关税同盟和自由贸易地区等特惠贸易关系一直持极为慎重的态度。但是,20世纪90年代中,在日、美、欧世界三大经济圈中,不止欧洲,美洲也出现了设立特惠关系的区域化动向。在此期间,亚洲于1997年爆发了金融危机,被卷入危机的韩国于1998年向日本提出了缔结自由贸易协定的建议。日本政府对这一动向予以正面响应,并放眼于未来的自由贸易协定的签订,开始与韩国进行投资协定的谈判。日本政府首次向国内外表现出对签订自由贸易协定的积极姿态。

  此后,各国纷纷向日本提出签订FTA的要求,1999年12月,试图开始新一轮谈判的WTO西雅图会议失败之后,日本闪电般地公布了要着手准备与新加坡进行自由贸易协定的谈判。

  日本政府之所以选择新加坡作为FTA的最初对象国,是因为新加坡不是农业国,不会对日本提出农产品自由化的要求。另外,因为新加坡原本就是一个原则上不征收进口关税的自由港,从而在贸易上对日本的要求就会极为有限。因此,从谈判到签约仅用了很短的时间,按计划于2002年2月在协定上签字了。

  虽然外界评价说,同新加坡的EPA不会给日本带来任何的经济效应(*1),但是总的来说,日本与新加坡签订EPA的使命,在于向国内外表明日本是可以缔结FTA的。

  (2)EPA的两个动机

  在与新加坡的EPA谈判达成协议之时,不仅表明了增加通商政策的选择项,更明确了我国缔结EPA的动机有两个方向。一是作为日本对东亚外交的工具的作用,另一个是可以减少日本企业在与第三国签订了FTA的国家中所蒙受的利益损失(*2)

  在日本与新加坡刚刚开始FTA谈判后的2001年,中国就倡导在10年内与东盟各国签订FTA,并早早与东盟各国达成协议(同年十月的《中国与东盟总体经济合作框架协定》),同时提前实行了一部分商品的贸易自由化。中国的这一举动,意味着中国开始强化与此前日本通过政府开发援助(ODA)和日本企业的投资来与其加深关系的东盟各国的关系。对于中国的举动,日本政府采取了相应的措施,在和新加坡签订了EPA的第二天,小泉首相就提出"日本与东盟总体经济合作构想",接着便开始加快与泰国、马来西亚、菲律宾、韩国以及整个东盟的EPA的准备工作。要把EPA置于对东亚、尤其是将对东盟外交的置于中心位置,是日本强力推行EPA政策的动因。

  围绕缔结EPA出现的第二个动向,是与墨西哥有关的。墨西哥于1994年签订了NAFTA,之后又同以EU为首的30多个国家和地区签订了FTA。其结果是像美国和EU各国一样,从FTA签约国进口商品无需缴纳关税,然而从没有签订FTA的日本进口商品却需要缴纳关税。另外,在参加墨西哥国内的政府采购时,出现了日本企业受到与美国和EU企业不同对待的情况。日本没有与墨西哥签订FTA对日本企业造成了损害。针对这种情况,日本政府选择了墨西哥作为继新加坡之后的下一个EPA谈判的对象。

  与墨西哥的谈判虽然比预定计划稍晚一些,但是在2004年3月基本达成一致。虽然这项EPA的商品贸易的自由化程度不高,例如对日本从墨西哥的进口,只废除86%的关税等等,但是,在政府采购和投资自由化方面却取得了巨大的成果。之所以能获得这样的成果,是因为目标在于实现与NAFTA相同的自由化。换句话说,美国对墨西哥实现的相当深度的自由化直接反映在日本与墨西哥的EPA上。现在正在研讨之中的与智利的EPA谈判,与和墨西哥的EPA如出一辙。

二、何谓EPA

1 EPA的定义

  日本政府在对EPA表现出积极姿态之前,除了WTO协定之外,还签订了两国之间以及多国之间通商关系的条约。两国之间的有,通商航海条约和投资保护协定;多国之间的比较有名的是投资纠纷调解中心(ICSID)条约。

  尽管签订了WTO协定以外的有关通商政策的条约,但是《经济合作协定(EPA)》的签订倍受关注,这是因为EPA中含有与WTO协定在原理上互不相容的要素。具体地讲,是因为EPA在商品贸易上设立的"自由贸易地区(FTA)",关于服务贸易问题设定的"经济整合",是确立EPA成员国之间特惠关系的制度,这与WTO协定所奉行的无差别原则在本质上完全不同。

2 自由贸易地区(GATT)·地区一体化(GATS)

  所谓自由贸易地区,是指互相取消对本国产品征收关税的制度。这项制度与要求无差别地对待各国产品的WTO基本原则的"最惠国待遇原则"相违背。因此,为了设立自由贸易地区,就必须满足WTO协定上有关"实质上取消所有贸易的关税"等条件(GATT24条)。但是,虽说满足了WTO协定上的必要条件就可以得到认可,却并不是说满足了这些条件就不会再与WTO协定的最惠国待遇的基本原则在原理上发生冲突。不如说这项条件的苛刻,使自由贸易地区的设立变得更加困难,它只是为了使WTO协定的最惠国原则不至于变成一纸空文而制定的。如果多数国家都不顾条件的苛刻而设立自由贸易地区,那么"最惠国待遇原则"就难免在实质上变成一付空架子。在EC各国之中,采用了WTO上约定的无差别采用的关税率的国家只有九个,而其他的国家或是取消了关税,或是采用了特惠关税(*3),这是使得WTO协定的无差别性名存实亡的典型事例。《服务贸易一般协定(GATS)》所容许的,关于服务贸易的"地区整合"(GATS6条)也含有同GATS的基本原则"最惠国待遇原则",即无差别原则相矛盾的要素。

  由于自由贸易地区与WTO协定的最惠国待遇基本原则在原理上相互冲突,一直以来,日本政府出于坚持无差别的贸易体制的基本政策的考虑,不仅本国不设立自由贸易地区和关税同盟,而且对别国的自由贸易地区和关税同盟的设立也持严厉的态度(*4)

  日本签订了包括设立自由贸易地区在内的EPA,可以理解为日本有关自由贸易地区和WTO协定的无差别主义的基本政策发生了变化,从而引起了国内外的关注。那么,日本的通商政策是否发生了彻底的改变,从无差别主义转变为以特惠为基础的差别主义了呢?

3 EPA的构成要素

  EPA之所以受到其他形式的通商协定不曾有过的关注,是因为它与日本基本通商政策密切相关。EPA通常被统称为FTA,这也表明了设立自由贸易地区的意义之重大。

  但是,EPA并非是仅仅限于在贸易方面采用了差别主义要素。日本政府屡屡说EPA不是单纯的FTA,就是为了强调这一点(但是,例如像美国与新加坡的FTA那样,美国签订的FTA和日本的EPA大致相同,甚至比日本的EPA包含的内容更广,并不是说FTA就等同于商品贸易)。

  (1)非WTO事项

  除贸易之外的EPA构成要素,还有关于知识产权、投资、政府采购、竞争政策、中小企业合作等方面的规定。投资、竞争政策和中小企业合作等是WTO协定中没有包含的事项,不像贸易那样容易引起原则性问题。当事国如果想加入EPA的话,就可以根据当事国的意志设定任何一种关系。另外,虽然与自由贸易地区没有必然的联系,但是由于认为通过EPA可以重新定义广泛的经济关系,因此这些非WTO事项被塞入到EPA之中。此外,发展中国家强烈地反对对于在投资关系的规定中占有重要地位的投资自由化。如果不是以开放日本的市场作为交换,对方国很难做出承诺。

  (2)知识产权与政府采购

  知识产权和政府采购均包括在WTO协定之中,但是其性质与上述的商品贸易和服务贸易不同。WTO中规定知识产权保护义务的TRIPS与商品贸易和服务贸易不同,几乎完全不承认设立特惠关系。因此,即使义务由两个国家来承担,其制度必须也向第三国开放。当然,对于没有成为TRIPS对象的知识产权的保护,如果在当事国之间对此做出了约定,那么可以不适用于当事国以外的国家。TRIPS上丝毫没有涉及权利问题,因此也就没有与TRIPS协定之间出现问题的余地,可以与前述的WTO协定外的事项同样看待。

  另一方面,在WTO协定中,政府采购不是所有国家都必须加入的"多国之间的协定",而是WTO加盟国可以选择加入的"数个国之间的协定",实际上也只有28个发达国家加入而已。因此,如果在EPA中加入政府采购的规定,那么在WTO协定上,没有加盟WTO政府采购协定的国家只向EPA的对方国开放政府采购也是可行的。政府采购在与WTO协定的关系上没有原则性问题。

4 日本的EPA的特点

  (1)一般性特点

  日本在与新加坡、墨西哥签订了EPA之后,与菲律宾的EPA基本上也已达成一致,至此,日本的EPA的特点,尤其是与包括东盟国家在内的东亚各国的EPA的特点逐渐显露出来。

  在日本开始EPA谈判之时,曾听到过这样的议论,说如果签订了EPA就不需要WTO了。日本签订的EPA中所规定的诸项事宜中,常常被赋予重要意义的是取消商品贸易的关税。这一部分仅限于成员国之间改变现状,在日本的EPA谈判中,如果商品贸易的问题得到了解决,就可以说成"基本达成协议",这一点正说明了商品贸易在EPA中的重要性。正如在1中所论述的那样,在商品贸易领域中,要求"实质上"取消对"所有贸易"的关税。就像许多评论家指出的那样,日本通过高额关税来保护多种农产品,而墨西哥和菲律宾对作为农产品的出口对象的日本寄予很高的期望。在关税的谈判中,正是因为有WTO协定的制约,以尽可能高的自由化水平为目标,才取得了一定的成果。

  对于其他的领域,虽然部分地推行了自由化,大体上还仅停留在约定维持现状、或者是在加盟国之间设立合作与协议体制的阶段上。有人说日本的EPA总的来说约束力水平比较高。但是,实际的EPA的对象领域虽然广泛,但是限制和自由化的程度并不深,不如说它更重视加强合作关系。这是需要注意的。

  美国的FTA虽然使用着FTA的名称,但是它的对象范围常常包括环境和劳动标准,一般来说,要比日本的EPA的约束力强。在其内容上,在商品贸易以外的领域中也有很强的改变现状的性质。与美国所签订的FTA相比,日本的EPA所达到的自由化程度较低,这并不是一个虚假的评价。

  (2)原因

  EPA所达到的自由化程度不深的原因在于,一是在日本的谈判中,在有限的时间里以EPA的签约为最高目的,便容易把重点放在EPA的签订上,而不是在自由化的深度上。另一个是日本的产业界对于自由化的要求不是很强烈,像美国那样强制自由化的做法不符合日本外交的基本姿态。

  正如与泰国的EPA谈判那样,日本的企业虽然强烈要求取消工业产品的关税,但是并没有对资本自由化和政府采购提出迫切的要求。一直以来,日本的企业在开展业务之时,一直倾向于顺应外国的制度,而不是改变外国的制度。这种姿态现在也没有改变。与企业的这种姿态相呼应,日本政府的东亚外交一直以来,也是以政府开发援助为核心的"合作型"取得成功的。从泰国反对取消钢铁等的关税而使谈判陷入僵局一事中就可以看出,日本并不可能一朝一夕就变成美国式的强制性自由化模式,那种转变也并不是人们期待的。

  即使是使用同样的FTA工具,工具的意义和效果也自然会随着工具的使用者是日本还是美国的不同而发生改变。把日本与新加坡的EPA和后来签订的美国与新加坡的FTA相比较,就能看出两者的显著差异。如前所述,前者可以说是徒有其表,而后者却是强制新加坡完备知识产权法和竞争法,谋求高度的自由化的条约。(*5)

三、东亚共同体与EPA

1 何谓东亚共同体

  日本转向缔结EPA之时,并不是没有人主张把EPA和对东亚的外交结合起来,但是却没有形成把EPA和对东亚外交紧密地结合起来的共识。但是,针对2001年的中国的动向,形成了把EPA和对东亚外交联系起来的看法,具体而言,形成了一种通过EPA建立起"东亚商务圈",进而建立"东亚共同体"的一致意见。政府在2003年12月的日本·东盟特别首脑会议上发表的《东京宣言》中,表明了建立"东亚共同体"的目标,在04年7月的东盟+3上得到了中国和韩国的赞同,并且决定召开东亚首脑会议。虽然"东亚共同体"的内容尚不明确,现在却成了使用十分频繁的概念。

  所谓"东亚共同体",就是以区域内的贸易比例已达到EU水平(*6)为背景,仿照欧共体的模式,建立"关税同盟——单一货币"体制,进而实施高度的组织化,包括设立像欧盟委员会那样强力的机构。这是一个比较权威的解释。

  的确,实际经济状况的整合——即地区内贸易处于何种程度等——如果有了进展,那么就不能不改进维持它的制度。但是有必要暂且把实际经济状况和组织化的问题分开来考虑。

  日本、中国、韩国和东盟各国的经济协调正在逐步进行之中,这是不争的事实。但是,从国民的人均收入来看(GDP)来看,从日本的3万2000美元到缅甸的150美元,经济发展的程度迥异,两国之间的差异达到200倍以上。即使区域内贸易比例的增长是事实,各个成员国的经济规模和内容也是多种多样的。另外从政治体制的情况来看,从日本的民主主义体制到中国的权威主义体制,也不尽相同,谈不上享有共同的价值观。在研究"东亚共同体"之时,应该如何考虑这些情况呢?

2 "东亚共同体"和EPA

  日本目前签署的EPA,除了取消商品贸易中的关税等自由化以外,几乎没有其他部分的自由化。顶多停留在有义务维持现状、建立合作·协议关系的水平上。也就是说,在生产的三个要素,物、资本、人之中,仅仅商品的流通实行了自由化。

  (1)向关税同盟发展的可能性

  日本将要同东盟各国之间设立的自由贸易地区是否含有向关税同盟发展的要素呢?

  关税同盟与FTA的不同之处,在于在成员国之间设立共同关税,实现地区内的贸易自由化。在自由贸易地区,和B国结成自由贸易地区的A国,可以和C国结成自由贸易地区而与B国毫不相干。另一方面,在关税同盟中,由于设定了共同关税,与B国结成了关税同盟的A国在和C国建立关税同盟时,只有让C国加入AB两国的关税同盟。因此,关税同盟要比自由贸易地区的整合程度高,并且与之成比例地排斥第三国。另外,共同关税的设定要以共同通商政策为前提。在如何保护农业,如何培植工业等方面达成一致意见之后,才可能具有共同通商政策。

  在EEC成立时,以农业、工业均采用共同通商政策为大前提,对于农业,采取地区内发放同等补贴的办法来加以保护,从而实现了共同通商政策。那么在不久的将来,我国和东亚各国能否形成这样的共同通商政策呢?

  审视日本的EPA谈判,可以发现,它们都是在如下的模式中进行的:在工业产品方面,日本劝说对方国取消关税遭到反对;在农产品方面,对方国向日本提出自由化的要求又遭到日本的反对。日本与许多东亚国家之间在经济结构、经济发展状况方面都存在着巨大的差别,因此,为了采取共同通商政策,需要超越以补贴为主的国别的政策,这样的对策如果也包括人口超过15亿的中国在内的话,还可行吗?

  为了管理关税同盟,就需要建立像欧盟委员会那样的具有"超国家"性质的强有力的组织。为此,各国所追求的基本价值观在相当程度上必须一致。亚洲的政治体制形式各异,不正表明了在基本价值观上存在着相当大的差距吗?

  (2)一体化与组织化

  假如在包括日本在内的东亚各国间形成关税同盟很困难,就不能效仿EEC/EU的欧洲经验。但是,要推动地区内经济一体化,除了按照欧洲的形式进行一体化之外就没有别的途径了吗?即使是在经济一体化有了显著进展的美国加拿大之间,也没有设立关税同盟,仅仅是设立了自由贸易区而已。

  用欧洲模式来把握"东亚共同体"、以现在的各国经济状况和社会政治形势为前提、设想在不久的将来通过EPA实现"东亚共同体"是不现实的。另外,如果EPA网络能够遍布亚洲,就可以预见到,今后作为经济一体化指标的地区内贸易比例会越来越高。但是,能否把地区内贸易比例的提高称作"共同体",是需要仔细斟酌的问题。

结语:

  无论是在与WTO体制的关系方面、还是在推进"东亚共同体"方面,EPA的作用都被夸大了一些。EPA虽然在商品贸易领域,与WTO体制的关系紧张,但那只限于关税方面。在其他的商品贸易规则,如反倾销措施等贸易救济措施方面、EPA并不能取代WTO,WTO规则仍然发挥作用。(虽然存在像澳大利亚·新西兰FTA那样,在一部分FTA中,反倾销制度并不适用于成员国之间的例子(*7),但那到底只是个例外)。而且在商品贸易以外的领域中,EPA也不能替代WTO体制。也就是说,在维护国际贸易秩序方面,EPA说到底只是WTO协定的补充。

  此外,关于与东亚各国的EPA和"东亚共同体"的关系,并不是只要同东亚各国签订了EPA,就能形成"东亚共同体"。只要看一下现今日本的EPA和东亚的经济状况就会知道,即使今后东亚经济的一体化趋势一定能增强,也很难在不久的将来建成一个能与EU匹敌的"东亚共同体"。在世界三大经济圈之一的欧洲存在"欧洲共同体",但在南北美洲,预计最多也就止步于能够设立包括美洲全体在内的自由贸易地区(FTAA)。也许包括日本在内的东亚经济圈不应该向欧洲型,而应该向更加灵活的美洲型发展,才会取得成功。

2005年6月号《法律时报》(日本评论社)

脚注
  • (*1)根据川崎研一的计算,与新加坡的EPA对GDP产生的效果为零。川崎研一《WTO与亚洲自由贸易地区的形成》岩田一政编《日本的通商政策与WTO》(2003年)244页。
  • (*2)参照日本政府于2004年12月以“有关促进经济合作的部长级会议”的名义发表的《关于今后经济合作发展的基本方针》(日文)
  • (*3)Peter Sutherland, Jagdish Bhagwatti, Kwest Botchwey, Niall FitzGerald, Koichi Hanada, John H. Jackson, Celso Lafer and Thierry de Montbrial, Future of the WTO (2004), p.25.
  • (*4)在通商产业省通商政策局编《不公平贸易白皮书》1996年以前版本的“区域一体化”的部分中有如实的描述。
  • (*5)参照Tommy Koh and Chang Li Lin ed.,The United States Singapore Free Trade Agreement:Highlights and Insights(2004), pp.115-121, 123-134。
  • (*6)渡边利夫指出,东亚(NIES、东盟各国、中国、日本)的地区内贸易依赖度为50.8%,接近EU的61.9%。参照渡边利夫《推行经济整合的东亚》渡边利夫编《通往东亚市场一体化之路》(2004年)6-7页。
  • (*7)参照Gary P. Samposon, "The Closer Economic Relations Agreement between Australia an New Zealand," in Gary P. Samposon and Stephen Woolcock ed., Regionalism, Multilateralism, and Economic Integration (2003), p.214。

2005年8月4日登载

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