关于海上自卫队是否应该继续在印度洋上从事加油活动问题,在国会上引起争论。如果站在国际法的视角上来看,无论有无联合国的决议都不能左右日本的加油活动。在印度洋上展开的是海上警察活动,应该与战斗行为区别开来。
法律论和政策论不应混同
制定《恐怖对策特别措施法案》,进而又在印度洋上给美国军舰等加油,这些活动成为巨大的政治问题。以民主党代表小泽一郎的发言“在没有联合国批准的情况下,不能帮助美国的‘战争’”为契机,最近联合国安理会甚至发出了向日本表达谢意的决议。
海上加油问题与“联合国”、“安理会”、“战争”等究竟有什么关系呢?笔者认为在该问题上法律论(国际法以及宪法)与政策论混在了一起。如果不符合国际法和宪法,那么就没有必要对政策进行讨论。另一方面,如果是国际法和宪法所允许的,那么讨论就作为政策争论来展开。
对小泽发言的逻辑可以整理为以下几点:(1)美国正在进行“战争”(2)日本的海上加油活动是在协助“战争”,因此(3)有必要得到联合国的批准。
根据联合国宪章,一般情况下禁止行使武力,作为例外,允许个别性自卫、集团性自卫、基于安理会决议的联合国部队行使武力以及基于安理会决议的多国部队行使武力等。安理会是联合国处理国际和平与安全事务的主要机构,本来甚至有权向违法行使武力的活动授权。1991年的海湾战争中,由安理会决议授权的多国部队对伊拉克行使了武力。当时,联合国宪章所禁止的武力行为通过安理会决议而被合法化了,这正是要点所在。本次小泽发言的主张就是以这一点作为依据的。
虽然人们使用对恐怖主义的“战争”这一比喻,但正确地说,自卫队海上加油活动的对象并不是从事战斗行为的外国军舰,而是以阻止武器流入、毒品交易以及阻止恐怖分子进入国家为目的从事海上管制活动的外国军舰。根据国际法,为了防止并制止海上犯罪,军舰可以在公海上以民间船舶为对象从事海上警察活动。这一次成为加油对象的军舰所从事的海上管制活动就相当于上述海上警察活动。
对伊拉克也可以采取同样思路
在日本,如何将使用武器与行使武力区别开来一直是个问题。这是由于拥有行使武力能力的自卫队使用同样的武器,一方面可以作为行使武力而使用,另一方面也可以保护自卫队员的安全为目的而使用,所以容易造成混乱。
但是谁也不能说警察向犯人开枪、海上保安官在海上对民间船舶使用小型武器等是行使武力。这些都是“警察活动”。即使使用武器也有时属于行使武力,有时是不属于行使武力的警察活动(以保障队员的安全为目的而使用武器也不算行使武力)。海上自卫队的加油活动的对象是为了从事以民间船舶为对象的海上警察活动而配备的外国军舰,而不是以向他国军队行使武力为己任的外国军舰。
军舰和政府船舶在公海上进行警察活动是得到国际法的认可的。现在海上保安厅也在从事这项工作。作为海上警察活动所被允许的范围,对于拥有排他性管辖权的本国船舶是无条件允许的。在国际法上,公海是自由的,公海上的船舶服从所属国(旗国)的排他性管辖,秩序因此得以维持。此外,如果征得旗国的同意,则可以对其他国家的船舶进行警察活动。具体来说,船员登船对文件及运载物进行检查(登船、现场搜查)等自不必说,即便是捕获船只并将其强行带至自己国家或附近港口,在国际法上也是允许的。在有海盗行为或无国籍船舶的嫌疑等个别情况下,即使没有得到旗国的同意,军舰对有嫌疑的他国船舶进行登船现场搜查也是合法的(《联合国海洋法公约》第110条)。
如果对从事战斗行为、或曰从事行使武力的外国军舰在战斗现场的海上进行加油,根据实施战斗行为上的不可或缺性等状况,在国际法上加油本身也有可能被判定为行使武力。即使属于行使武力,如果满足一定的条件,就可以说该行为在国际法上是正当的。离开了行使武力是否符合国际法的讨论,自卫队为行使国际法上正当的武力的外国军舰进行加油,是否属于日本国宪法所禁止的行使武力,这是另外一个问题。顺便说一下,政府的解释是,如果加油与行使武力合为一体时则不能允许。
根据现在的《恐怖对策特别措施法案》,自卫队在印度洋上进行加油活动是以阻止武器流入为目的的活动,是给从事“海上警察活动”的外国军舰加油,而不是给行使武力的外国军舰加油。因此,给该军舰加油的活动不管有无安理会决议都是合法的,只要各国自己做出判断即可(当然,是否能够给正在行使武力的外国军舰加油则是另外一个问题)。
即使联合国要求协助,是否对从事国际法上合法的行为的外国进行协助,仍然是由各国自己而非联合国来决定的。对联合国所支持的活动予以协助,如果说还要请联合国批准,那么联合国自己也会感到困惑。这是因为各国可以自由决定的事项却让联合国来决定,这会使人怀疑日本要放弃主权国家的权利。
安理会决议成为标志
谴责恐怖主义,为反恐战争寻求协助的联合国安理会1368号决议(2001年),以及决定延长阿富汗国际安全援助部队(ISAF)的授权期限的最近的联合国安理会1776号决议,包括上述海上管制活动在内,各国针对恐怖主义的行动是根据安理会的请求而实施的,而且这些行动显示出至今未变的高度重要性。但是,该决议的存在并不说明对海上管制行动的协助合法还是非法。该决议只证明联合国将其作为一项政策来评价。
那么如果加油活动不是在靠近阿富汗的印度洋上,而是在靠近伊拉克的海域,情况会发生变化吗?伊拉克被称为“美国的战争”,与各国一致赞成的阿富汗情况不同。但是,只要不是在最初美国对伊拉克进行攻击时,而是对正在从事海上警察活动的外国军舰加油,那么其法律评价以及政策判断的框架就与阿富汗附近海域是一样的。
本国船舶或得到旗国同意的外国船舶,以及在《联合国海洋法公约》第110条所承认的情况下,加油行为就不属于法律问题,是否予以协助可以由各个国家根据各种因素进行判断自由决定。实际上虽然不为人们所注意,但联合国正在就伊拉克复兴请求各国予以协助(比如2003年的联合国安理会1511号决议),这与联合国对阿富汗的态度是近似的。岂止不存在法律问题,连联合国也表明了支持的态度。
如果限定在美国进行攻击的时候,伊拉克的情况与阿富汗的情况在获得国际支持方面虽然存在很大差异,但这一差异是和行使武力有关的。不同于行使武力、在攻击之后开始、现正实施中的海上警察活动的评价并无差异。
当海上警察活动违法时,日本当然要限制协助,但现在问题是阿富汗附近海域的管制活动并不属于这种情况。当然对该活动的协助可以根据国家的判断而自由为之。在印度洋上的加油是考虑了各种政治因素后而在政策上做出的决定。如果列举应考虑的要点,有反恐国际合作,日美同盟,与相关国家的友好关系,西南亚地区的和平与稳定,进一步还包括海上加油活动的透明性,财政负担的合理性等等。
关于加油活动问题,作为显示国际舆论的联合国决议乃是判断有无国际支持的标志,应该作为判断材料之一而予以考虑。当然,我并不是想说既然为阿富汗海域的外国军舰加油,就应该给伊拉克海域的外国军舰加油,因为两者之间在船员安全等因素上存在着区别。
2007年10月9日《日本经济新闻》