日本的通商政策:问题何在?

小寺彰
RIETI教职研究员

  日本已迎来了需要明确认识通商政策(最近多称之为“对外经济政策”)方式的时期。这是因为,在日本企业展开国际业务日益活跃的形势下,通商政策的工具发生了变化。不用说,对于几乎所有的制造业大企业来说,现在日本已经不是主要的制造据点,只是研发据点,许多企业甚至只是总工厂所在地而已。而且外国员工的比例多于日本员工的大企业也在不断增加。

  以往,日本政府一直以世界贸易组织及多边主义为中心来考虑通商政策。但是,从2002年开始的世界贸易组织多哈发展议程比原计划大幅度延期,目前已经完全“没有着落”。另一方面,进入21世纪后,日本立即积极着手缔结双边经济伙伴关系协定(EPA/FTA),以东盟各国为中心,与12个国家签定了经济伙伴关系协定(EPA)。积极制定与经济伙伴关系协定相同的自由贸易协定(FTA)的国家,不仅限于日本,还有美国、欧盟以及韩国等世界各国。韩国与美国、欧盟完成了谈判,明年准备与中国开始谈判。与此相比,日本目前与印度及秘鲁的谈判耗费时间,与澳大利亚的谈判毫无进展,与韩国的谈判处于破裂的状态。产业界强烈要求的与中国的谈判自不必说,与美国和欧盟等国家制定经济伙伴关系协定也还没有头绪。毫无疑问,日本在经济伙伴关系协定方面目前徘徊歧路。那么,我们目前的课题究竟是什么呢?

多边协定是当然的吗?

  无论是政府还是民间,很多人都认为所谓国际经济体制,当然就是像世界贸易组织那样的多边关系。这样的想法正确吗?

  多边体制的自由化效应非常巨大。因为世界各国的贸易可以一举实现自由化。在现在的世界贸易组织体制下,不仅降低关税,而且削减被称为“非关税壁垒”的、关税以外的对外壁垒(食品安全规则和政府采购方法)、服务领域的自由化、加强知识产权保护也都受到规则的严格限制。

  另一方面,经济伙伴关系协定是以废除关税为中心的(但要求是10年内原则上废除关税),其他领域的自由化不但很难实现,而且其效应只涉及当事国之间。不仅如此,即使辛辛苦苦建立了双边自由贸易协定,一旦伙伴国和其他国家缔结的自由贸易协定更为有利,就必须立即开始谈判修改协定。与世界贸易组织相比,无论是制定协定还是维持协定,都要花费更大的精力,而且效果有限。与世界贸易组织相比,效率之差一目了然。如果能够实现多边协定,那当然再好不过,但问题是,像世界贸易组织那样的多边关系体制,今后是否也能像以往一样得到推进。

  第二次世界大战后,关贸总协定(GATT)和世界贸易组织推进了国际贸易的自由化。其机制是美国和欧盟(以前曾经是欧洲共同体)各国、以及在20世纪80年代的关贸总协定乌拉圭回合加入的日本达成的协议,其后又利用援助等作为诱饵,吸引发展中国家加入协议。要想达成多边协议,重要的是主力国家之间达成协议,同时其他各国(跟进国)具有加入协议的动机。关贸总协定暂且不说,仔细观察可以发现,第二次世界大战后能够达成多边协议的领域并太多。这是因为主力国家美国和苏联处于敌对关系,两国之间很难达成协议。可以说,由于苏联没有加入关贸总协定,所以才有可能达成了多边协议。

  现在的世界贸易组织的主力国家不只是美国和欧盟等西方发达国家,进入21世纪以后,中国、印度、巴西等新兴国家迅速登上了舞台,这些新兴国家不是被诱饵钓上来的跟进国。近几年的国际舞台上20国峰会(G20)受到注目具有象征意义。现在需要制定包括这些新兴国家在内的协议,然而他们之间也是各自为政(因此也有意见认为,由于20国峰会不能做出决策,因此八国峰会将再次受到关注)。当今的国际经济领域,虽然新兴国家无疑已经成为世界主力国家(非常遗憾,日本的地位动摇不定),但是,在包括新兴国家在内的主力国家之间,做出决策的机制还没有形成。世界贸易组织多哈发展议程早在2003年前后就在美国和欧盟之间达成了协议,人们曾经以为“中期协议”将能够一气呵成,但是至今仍然没有达成“中期协议”。“后京都议定书”的温室效应气体排放规则框架停滞不前也属于同样情况。当然,各国正在以双边或地区为单位来解决悬而未决的难题,自由贸易协定的盛行正体现了这一点。目前的状况是,我们只能在认识通商领域多边关系的有效性的同时,从双边和地区自由贸易协定找到活路。

日本的课题

(1)通商政策的目的是什么?
  如果能在世界贸易组织体制下实现贸易自由化,那么包括日本在内的世界贸易组织的所有成员国都将实现自由化。例如,无论是从日本向中国出口的产品,还是从美国向中国出口的产品都可以自由进入中国,在中国市场上,日本产品和美国产品都受到同等对待。这就是我们已经熟知的世界贸易组织机制。然而,自由贸易协定并非如此。如果中国和日本签定了自由贸易协定,那么在10年以内,原则上将废除关税,日本的产品可以免税向中国出口。但是没有与中国签定自由贸易协定的其他国家,要想继续向中国出口,就必须支付关税。如果日本不与中国签定自由贸易协定,就会与上述情况相反。必须注意的是,在什么地方生产的产品向哪里出口,根据生产地和出口对象地的不同,作为免除关税根据的自由贸易协定也不相同。也就是说,即使日本与各国签定了自由贸易协定,也不能给生产据点遍布全世界的日本企业产品带来免除关税的好处,相反,如果生产据点所在地的外国与消费国签定了自由贸易协定,这些产品就能够享受到免除关税的好处。在多边关系时代曾经无需给予注意的、为什么(为谁)实施通商政策这一问题,在自由贸易协定的时代却不容分说地摆在了我们面前。

  日本企业在日本从事生产活动,出口产品,进而通过世界贸易组织或关贸总协定,实现了多边自由化时,不存在上述问题。然而,日本企业在全世界开展业务已经成为普遍的现象,如果以双边为中心实现自由化,日本政府就不仅要考虑以日本为起点的贸易投资活动,而且应把日本企业在外国进行的贸易投资活动(“横—横”关系)也纳入视野,在政策上对此进行支援已成为最重要的命题。之所以必须对“横—横”关系进行支援,是因为扶持日本企业,可以通过向国内分配红利等对国内经济产生有益的效应。

  如果“横—横”关系是扶持日本企业的重要部分,那么应该如何定位一直作为通商政策的前提,即扶持以日本为起点的贸易投资活动呢?下面我们思考一下这个问题的意义。

  在日本也有日本企业和外国企业从事经济生产活动,支撑着日本的经济基础。也就是说,大多数日本人在日本国内,特别是在位于日本的企业工作和生活。不用说,日本的通商政策的目的是为了提高日本人的生活水平。那么,只要单纯地保护在日本从事活动的企业就可以吗?回答是否定的。在自由贸易协定的领域,如果与外国的贸易投资关系不能实现自由化,日本对外国的贸易投资也无法自由进行。如果生产活动封闭于一国之内的话固然不会发生问题,但实际情况是在日本生产后向国外出口,而且出口的不仅有成品,还有很多零部件,辗转流通。因此,一旦封闭于国内,国外也会被封闭,日本将在不断向全世界扩展的生产流通网络中遭到边缘化,日本企业只能离开日本,别无出路。这种状况对于在日本工作的日本人绝无好处。我们必须认识到,如果不缔结经济伙伴关系协定,日本将失去作为企业选址的魅力,甚至会对日本经济产生负面作用。

  日本的通商政策的终极目标在于确保日本经济增长和就业,政府和民间都必须经常意识到这一点。

(2)重建决策机制
  支援“横—横”关系这一课题,是寻求通商规则可能形态与最佳方式的问题。但是,要想实现日本通商规则的自由化,就必须解决国内决策方式这一根深蒂固的问题。

  在日本一直存在根据世界贸易组织和关贸总协定等多边协定改变国内政策的机制。1995年加入世界贸易组织时,最大的问题是农产品,特别是大米的进口问题。但是最终得出的结论是,为了加入世界贸易组织,不得不以支付补偿为条件进口大米。在2008年世界贸易组织多哈发展议程“中期协议”有望完成的时候,也设想了不得不以支付补偿为条件来实现农产品进口自由化这一解决方案。当世界贸易组织和关贸总协定接近达成协议时,日本出现了如果世界各国都在世界贸易组织的体制下推进自由化,那么日本也必须遵守的气氛,贸易保护派也不得不接受国际协议,以补偿农户的形式解决问题。但是经济伙伴关系协定则不同,伙伴国一般只有一个,最多也只有10个左右(泛太平洋战略经济伙伴关系协定:TPP为8个国家),很难说是世界大趋势。或许从逻辑上把支付补偿作为顺应世界大趋势的代价,迄今在缔结经济伙伴关系协定时,似乎从来没有为此支付过补偿。这样一来,只能和不存在农产品问题的国家签定经济伙伴关系协定(与澳大利亚的谈判没有任何进展就是因为农产品问题)。虽然经济伙伴关系协定设有10年左右的暂缓期间,但要求废除或大幅度减少关税的部分很多,有时候会给农业人员等带来相当大的打击。自由贸易协定也同样,如果在建立新的决策机制时不纳入补偿等冲击对策,就会形成唯独日本不能签定自由贸易协定的状况(实际上正在形成)。

  在各国缔结的密布如织的自由贸易协定中,如果只有日本被边缘化,其结果就和不进入多边自由化组织一样。以前墨西哥与美国及欧盟等众多国家签定了自由贸易协定,只剩下没有签定协定的日本和日本企业忍受歧视性待遇(其后签定了经济伙伴关系协定,解除了歧视性待遇)。实际上,如果签定了很多自由贸易协定,对于一个国家来说,就和没有加入世界贸易组织或没有签定自由贸易协定一样。如果在很多国家发生了这种状况会怎么样呢?需要正确认识世界贸易组织和自由贸易协定的异同,并采取对策。

结束语

  我们意识中的多边协定存在“统一规则”这一国内社会的投影,根深蒂固地以为那就是其本来的形态。然而,在弱肉强食的世界上,各国都在争先恐后地尽量改善商务环境。结果,在弱肉强食的世界上,之所以形成了世界贸易组织这一多边协定,大概是因为两极(美国与西欧)的统治使协议成为可能。现在虽然还不能说各国都被消耗战搞得筋疲力尽,已经没有缔结多边协定的可能性,但是只能由包括日本在内的西欧各国主导的利己时代已经结束。在新兴国家也作为主力国家进行活动的多元世界中,形成多边协议的途径是什么,这本身虽然也是重要的课题,但是在考虑这个问题之前,我们必须明确构想适应国际环境的通商政策,并为实现这一构想尽快建立国内机制。

2010年8月17日

2010年8月17日登载

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