農業問題スペシャル

農業問題とは何か─日本、そして世界の農業に今何が起きているのか?

山下 一仁 上席研究員

WTOの新ラウンドが農業分野を巡って難航するなど、相変わらず迷走を続けている日本の農業問題だが、そもそも日本が抱える農業問題とは何であるのか、また、世界の農業問題が抱える根元的な要因とは一体なにかについて、山下一仁上席研究員にお話を伺った。

RIETI編集部:
日本の政策決定システムの何が問題点なのかをお聞かせ下さい。

山下:
山下一仁上席研究員 今の日本の農業を説明するには、やはり戦後どういうふうに日本の経済が変わってきたのかというところから説明したほうがいいと思います。日本が敗戦し、GHQが来て占領政策が始まったわけですが、その中の1つには財閥解体があった。そしてもう1つ、民主化政策として大きなものに、農地改革、農地解放があります。これは、いわゆる小作地のほとんどをただ同然の価格で政府が強制的に買い上げて、ただ同然の価格で小作人に譲り渡した。そこが今の農業のベースになるわけです。

民主化政策というのは、産業政策としては日本経済の復興にものすごく大きな役割を果たしました。どういう意味があったかというと、産業を復興させようとすれば、工業化を推進する必要がある。資本がアメリカ等に比べて少ない日本としては、産業でいえば軽工業(後に重化学工業等)といった所が比較優位を持つだろうと思われた。そうすると、労働コストを下げないといけない。しかし戦後、日本は圧倒的に食料が足りなかった。食料が足りないことで食料の価格が高くなれば、労働の再生産を図るために労賃を上げないといけない。労賃を上げると産業の競争力がなくなり、復興ができない。だから、食料の価格を下げる必要があった。戦後しばらくの農業政策や食糧政策は、いかに食料を安くするかという消費者政策だったわけです。戦前、昭和17年に食糧管理法を作って、それがずっと続いていたのですが、食糧管理法は終戦後のコメの買い入れ価格、いわゆる生産者米価の値段を半分に減らし、安い価格で強制的に政府が農家から買い上げて分配するという政策だったわけです。

ところが、逆に価格を安くすると生産意欲がなくなりますから、食料を増産できなくなるわけです。だから、価格を安くするというのは都市住民、消費者にとっては良いのですが、量が足りなくなるので、いずれ高い食料品価格になって都市住民に悪影響が出る。ところが、そこに2つの奇跡のような政策的な効果があった。1つは農地解放をすることによって、小作人が土地を自分のものにすることができ、働いたものが全部自分の収入になるようになった。今までは、働いたものの相当を地主に与えないとだめだった。だから、あまり働くインセンティブがないわけです。しかし所有権を与えることによって、ものすごく増産意欲を生み出した。

もう1つは、いわゆる傾斜生産方式という有名な政策があって、簡単に言うと日本の資源を石炭と鉄に傾斜して配分することによって、日本経済全体を復興しようという政策なのですが、石炭を増産することによって化学肥料を増産した。これが、戦後の食糧増産につながったんです。米価を下げたにもかかわらず、農地解放と傾斜生産方式による化学肥料の生産によって食糧増産を果たしたわけです。

高米価政策によって阻まれた農家の規模の拡大

山下:
ところが、その時に何が問題になったかといいますと、農地の民主化ということで小作人に分け与えた結果、一農家の経営規模がものすごく小さくなったわけです。したがって、この農地改革とは逆の方向で、いかにして生産を効率化していくか、規模を拡大していくかという課題に答えるための農業基本法が昭和37年に作られました。農業基本法の考えていた筋道というのは、農村に過剰労働が存在する→いずれ工業、産業が発展することによって、農村の過剰労働がなくなっていき、都市に行くだろう→したがって農家の規模も拡大するだろう、というものでした。つまり、いかにして農家の規模を拡大するかが目的で、農家の規模を拡大して生産性を向上させてコストダウンすることによって、農業と工業の間の所得の均衡を図ろうというのが、農業基本法の最終的な目的だったわけです。そのためには構造改革をする必要があった。

しかし、そういう美しい農業基本法をつくったにもかかわらず、実際の政策というのは、構造改革という政策ではなくて、米価を上げることによって農家の所得を確保しようとするものだった。要するに、規模を拡大してコストを下げることによって所得を増やすというのではなくて、コストは下げずに価格を上げる、これでも利潤が上がるわけです。特に高度成長以来、この価格を上げるという政策を日本政府はとった。これは、産業政策としては極めて成功した政策になりました。というのは、農村部の有効需要を創出したからです。いわゆる家電メーカーとか自動車メーカーというのも、国内の市場規模が大きいことによって生産を拡大してコストダウンができる。コストダウンができた後に市場開放をすることによって外国と競争した。要するに、外国の市場からは、当初、関税等で保護してもらい、その間、国内の大きい市場をさらに拡大することによって生産規模を拡大してコストダウンを図った。その政策が成功した後に、自由化したわけです。

つまり、いわゆる高米価政策というのは、製造業の市場の拡大という意味では極めて有効な役割を果たしたんだと思います。ところが、農業政策としては必ずしも成功しなかった。結局、どういう状況が起こったかというと、規模は拡大せずに、農業の特殊な小型機械化が普及したということもあって、第二種兼業農家をうんだ。農業以外の部分の所得が多い農家のことを第二種兼業農家と言いますが、要するに片手間で、土日でも稲作ができるようになったわけです。農業基本法は、そういう農家は市場から退出するだろうと考えていたのですが、そうはならなかった。なぜかというと単純な話で、コメの価格が安いと、肥料、農薬を使って自分で作るよりも町で買ったほうが安いということになる。しかしコメの価格が高ければ自分で作ったほうが安上がりなわけです。したがって、高米価政策の結果、農家人口、農業人口が減って、農家の規模が拡大するはずだと思った農業基本法の描いたストーリーはうまくいかなかったわけです。

農林省としても、農業の規模を拡大するための施策はいろいろと打っているのですが、構造改革のための政策はやっているにもかかわらず、遅々として進まない。結局、円高になったということもあって、コメの内外価格差が大幅に広がってしまったわけです。コメだけではないのですが、一番シンボリックなのはコメです。内外価格差が拡大したために、いわゆるGATT、WTOでもFTAでも農産物の問題が大きな問題になってきている。

先進国で他に例がないほど食料自給率が低下した日本

山下:
もう1つの問題は、コメ重視の政策をとったということです。コメの値段だけ高くすれば、ほかの作物をつくるインセンティブがどうしても薄れます。そしてコメは消費がだんだん減っている作物ですから、どうしても過剰になってしまうわけです。結果としてコメについては100%自給どころか過剰になってしまった結果、水田面積の4割ぐらいを転作し、生産調整をしているわけです。この4割にもおよぶ生産調整というのは、およそ通常の産業界であった試しがないわけです。こんな政策をほぼ30年間、日本政府はとっているわけです。それでもなおかつコメのほうが相対的に収益がいいものですからほかの作物を作らない。その結果、どういうことが起こるかというと、ほかの作物についてはどんどん輸入が増えてきた。麦については9割が輸入で国内生産は1割しかない。日本全体の食料自給率は4割まで低下してきた。これはおよそ先進国の中で例を見ないほど低い自給率です。

RIETI編集部:
それは、日本の政策の失敗による結果ということでしょうか。アメリカの農業戦略は関係ありますか?

山下:
アメリカの政策の力はあったと思います。アメリカの小麦戦略ということで、終戦直後、ものすごく小麦のキャンペーンをやった。特に学校給食を使って、パン食の普及にかなりの力を入れた。今となっては笑い話になりますが、「日本人はコメを食べているから頭が悪いんだ。パンを食べれば頭がよくなるんだ」と片棒を担いで言いまくった某大学の先生がいたり(笑)、アメリカの小麦戦略、マーケティングがものすごく成功した。だから、昭和30年と現代の日本人のカロリーの摂取を比較してもらうとわかりますが、コメだけが大きく減り、小麦、畜産物、油脂(植物性油脂と動物性油脂)がどんどん増えているわけです。ほとんど米の1人負けみたいな状況です。
そういうことは、農業基本法を作ったときに、予想されていたわけです。それと逆行するような政策をとってしまった。ほんとうに自給率を向上させようとすれば、コメの値段は抑制して、麦とか大豆とか、そうしたものの値段を上げるべきだった。

RIETI編集部:
逆行する政策を採用してしまったのはなぜでしょうか?

山下:
国会議員の選挙だけではなく、農協の意志決定においても、専業農家も第二種兼業農家も一人一票なのです。このため、農家らしい農家を育成しようとしても、それは選別政策だと批判された。護送船団方式という戦後政策の典型的な物の1つです。もちろん日本は農業で一番不可欠な土地という資源が相対的に少ないですから、農業に比較優位は持ちにくいというのはあります。そうはいっても、努力すれば一定量の生産をマキシマムに出来たにも関わらず、そこの量がぐっと少なくなってしまった。これが自給率の低下の要因だったと思います。
それから、いわゆる貿易摩擦が起こって、牛肉とか柑橘とか、アメリカからの市場拡大要求がものすごく強まった。それに対応して、輸入制限を廃止したり、関税を下げるとか、そういうことをやらざるを得なかったというのも要因としてあると思います。

RIETI編集部:
食料自給率についてですが、食料の安全保障の観点でいうと、目安として、何割ぐらいまで持っていくべきだとお考えでしょうか?

山下:
1999年に農業基本法を廃止して、「食料・農業・農村基本法」というのを作りました。農業だけじゃなくて食料も重要だ、農村も重要だという意味で、食料・農業・農村基本法に基づいて5年間を対象とする基本計画を閣議決定しています。その中で、とりあえず5年間の目標として自給率40%を45%に上げましょうと掲げているんですが、実はいまだに自給率は40%のままです。ただ、食料安全保障を考える時に問題なのは、たとえば外国から食料が入らなくなったときに、短期的には備蓄でやりくりするとしても、究極的にはどれだけ国内でカロリーを、要するに食料を供給できるかということだと思うんです。

今の食料自給率は、ものすごく飽食をしている時の食料自給率です。ケーキも食べて、牛肉も食べて、果物も食べて、食べ残しはいっぱいやっている状態の自給率40%ですから、本当の食料安全保障の観点からすると、食料自給率という数字にさほど意味があるとは私は思っていません。それよりも、いざ今の農地資源(農地)でどれだけ最大限カロリーを高めるような作物を生産できるかということが重要なんです。今の日本の農地はおそらく480万ヘクタールぐらいあると思うのですが、それを最大限活用したとしても、大体2000キロカロリーぐらいしか生産できないという計算です。

FAO(国連食糧農業機関)の統計では、日本人の体格だと確か一日何もしないでも1900キロカロリーから2000キロカロリーが必要です。それは、机に座ってワープロを打つとか、軽微な労働だけをやる、最低限、体力を維持するのに必要な熱量です。それがやっと賄えるだけの農地しか、今、日本にはないということです。実はこの40年間に、農地を110万ヘクタールほど公共事業で作ったのですが、私の記憶に間違いがなければ、日本はこの間に240万ヘクタールの農地を改廃してしまったんです。半分は宅地とか工業用地といったものに農地を転用してしまい、あとの半分は農業が衰退してしまったので、耕作放棄をして、それが山にかえったりという具合です。結局、この40年間に本来ならば守らなければならない農地を日本は失ってしまった。端的に言えば、農地解放で小作人に渡した面積以上のものを日本は失ってしまったんです。

「ゾーニング制度」がうまく機能しなかった日本

山下:
ヨーロッパなどでは「ゾーニング」といって、ここは宅地、住宅地域、農業地域という風に土地の区分けをはっきりしているんです。農業地域では一切、農産物の加工施設以外の建物の建設は認められません。住宅地域では、昔からの農地は持ってもいいのですが、それを売る時は農業用には売ってはいけないというような規制があるわけです。要するに、都市と農業地域が極めて明確に分かれているわけです。ヨーロッパへ行くとわかるのですが、ヨーロッパの町並みはものすごくきれいです。それは、住む所と農業地域をはっきり区分けしているからです。

日本の場合には都市計画法や農振法等いろいろな制度はあったのですが、運用が過度に柔軟だった為に、実際には厳密に機能しなかった。日本には市街化区域というのと市街化調整区域というのがあって、市街化区域というのは市街化を促進する地域で市街化調整区域というのは市街化をちょっとあきらめる地域なんです。それで、土地持ちの農業者の人の反応はどうかというと、自分たちの農地を市街化調整区域じゃなくて市街化区域に入れてもらいたいとなるんです。

RIETI編集部:
土地の価値が上がることを期待するからですか?

山下:
そうです。しかし、そこでもしゾーニングがしっかりしていれば、そういうことは起き得ないわけです。たとえばフランスだと、市町村が農業地域、都市地域、住宅地域の区別をするわけです。計画の軽微な変更は市町村長ができるのですが、農業地域を変更する、農業地域を狭めたり増やしたりすることは土地制度に対する重大な変更と位置づけられるので、国や農業委員会と協議しなければならない。日本の場合は、そういうゾーニングができていないために、都市がスプロール的に農村地域に拡大していった。だから、およそ農業的利用としては極めて不効率な、田んぼの真ん中に家が建ったりということが起きるわけです。都市でも人が住むところが決まっていればそこに学校とか病院を建てればいい。しかし、スプロール化していけば学校などもいろいろなところに作らないといけなくなり、社会資本の無駄な投資が出てくる。
アメリカのように土地がうなるほどある国はゾーニングをやる必要はないです。しかし、ヨーロッパや日本のように土地が限られている国では、ゾーニング制度が必要だったわけですが、日本にはできなかった。不思議なことに日本の場合には私的所有権をものすごく強く位置づけてしまったんですね。

RIETI編集部:
農業に対する株式会社の参入が生産量を上げるのではないかという議論がありますが、それについてはいかがお考えでしょうか?

山下:
ゾーニングがしっかりしていれば株式会社も参入してもいいのではないかと思っています。というのは、農業界の人の反論というのは、株式会社が入ってくれば、耕作放棄を起こすのではないか、農地を転売するのではないかといったものが主です。ところがゾーニングがあれば、その地域はほかの用途に転売できませんから、そういうことが起こり得ないわけです。この40年ぐらいの間に240万ヘクタールの農地がなくなったのは、株式会社がやったわけではなくて、農家がやったわけです(笑)。それは別に一概に非難することではなくて、利潤の最大化というのは、それはどこの私人であろうが、株式会社であろうが、有限会社であろうが、個人であろうが、みんなやることなのです。農林省は、むしろ株式会社の参入は結構だという代わりに、きちんとしたゾーニングをすべきだという提案をしてもいいんじゃないかなと個人的には思っています。

RIETI編集部:
自給率の40%が上がりもしないけれども下がりもしないという状況と、農業の保護には関連性があるのでしょうか?

山下:
問題なのは、保護がコメに偏ってきたということです。コメに偏った保護を行ったことが自給率の低下にもつながった。要するに日本の農業保護は富士山型なんです。

RIETI編集部:
富士山型というと?

山下:
コメの保護だけがすごく高いわけです。他の作物はそこそこ補助はしているけれどなだらかです。場合によってはトウモロコシなどは一切保護はなく、0%で輸入しています。お菓子等もものすごく関税率が低いです。農産物全体の平均関税率はたしか12%ぐらいだったと思います。
それに比べてEUは押しなべて全部高い。小麦も大麦もバターも脱脂粉乳も肉も、すべて100%~200%ぐらいの関税です。アメリカも農産物貿易自由化と言いながら、実は弱い作物がいっぱいあるんですよ。牛肉だって、日本に市場開放を要求したけれど、オーストラリアはハンバーガー用の牛肉をアメリカに輸出しているんですが、そこの関係では徹底的に競争力がない。アメリカの競争力が強いのは穀物、大豆、そういうところですね。アメリカはウルグアイ・ラウンドのときも、今回のドーハ・ラウンドでも、かなりドラスティックな提案をするんです。日本はアメリカがこう提案しているんでお先真っ暗だみたいなことを思うのですが、実際、ウルグアイ・ラウンドのときにアメリカの酪農とか砂糖業界はどう見たかというと、あまりにもドラスティックな提案なんで、こんなのはアメリカ政府も言っているだけであって、最後まで維持できないだろうと考える。要するに、彼らだって酪農、乳製品、砂糖とか落花生とか、そういうものの関税を下げることは難しいのです。
農業保護をやっているのは日本だけじゃない。先進国は各国ともオーストラリアとかニュージーランドを除いて、競争力が強いところもあれば弱いところも持っています。EUなどもおしなべて高い保護をしています。しかし、日本の場合にはコメが突出して高いからものすごく目立つわけです。自給率40%というのは、60%のものは輸入しているということなんです。しかし、ほとんど外国からの輸入に食料をゆだねているにもかかわらず、日本は一番農業保護が高い国だと思われてしまう。これはやはりひとえにコメに対する保護が富士山型で高いからです。美しいんですけどね、富士山は(笑)。しかし政策的には必ずしもいい政策だったとは思えないです。

これはOECDでも言っているんですが、押しなべて農業を保護する、農業全般を保護するならまだわかるのですが、ある特定の産品に対して保護を偏重するということは、資源の歪みをさらに生じさせるわけです。保護されていないセクターから保護されるセクターに資源が移ることになります。日本の場合は典型的にコメがそうなったわけです。本来は、資源がコメから小麦とか大麦とか畜産とか果実とかに移らないとダメだったものが、高い米価政策をやった為に資源がコメから移らなかった。農水省がやった政策が全部悪いと言うつもりは全くないのですが、これが失敗の1つだと思います。

農業にとって必要不可欠な生産要素である「水」と「土」が直面する危機

RIETI編集部:
現在の日本が抱えている問題が把握できたところで、世界の状況に話を移していきたいと思います。今回、カンクンで合意に至らなかったわけですが、世界の中で日本が期待されている役割をどのようにお考えでいらっしゃいますか?

山下:
山下一仁上席研究員 短期的に、今の交渉をどういうふうにうまくまとめるかという話と、将来の世界全体の食料安全保障をどう考えていくか、食料供給をどう考えていくかという話を区別して話す必要があると思うのです。今の交渉をどうするかというのは、ちょっとちまちました話になってしまうので、ここでは大きな話をさせてもらいます。
農業というのは、工業製品と違って、1つ大きな特徴があるんです。それは、自然を相手にするということです。自然を相手にすることからくる大きな特徴なんですが、生産要素が工業とはまったく違うということです。農業には基本的に太陽の光と水と土が必要です。太陽の光と水と土というのは、ほかの生産要素で代替できないわけです。たとえば農業でも機械で収穫しますよね。ある人達は、食料安全保障と言ったって、日本の農業は石油づけなんだから、石油が止まったら日本の農業は成り立たなくなるじゃないかという議論をするのですが、これは大きな間違いで、経済学の基本的な原則である生産要素の間に代替性があるということを認識していないわけです。機械を動かすためには石油が要ります。だから、石油がないと機械が動かないというのはもちろんなのですが、機械で収穫できなくても、労働で収穫できるわけです。労働と機械、労働と資本という風に考えると、これらの生産要素の間に代替性があるわけです。ところが、水と土と太陽の光というのはほかに代替できる生産要素がないわけです。そういう意味で、決定的に農業にとって重要なのは、太陽の光はもうどうしようもないとして、「土と水をいかにして持ち続けることができるか」ということ。これが世界の持続的な生産につながるわけです。
昨年8月に南アフリカのヨハネスバーグでWorld Summit on Sustainable Development(WSSD)という会議があって、そこの実施計画の中で、持続的な農業が重要であり、そのためには土や水の持続的な利用が必要だと書いているわけです。世界の人口がかなり飛躍的にまだ増えていくとすると、食料の供給を増やしていかないと人類は困るわけです。ところが、食料の供給を増やそうとしても、実際の世界の農地面積はほとんど増えていないわけです。
今まで、食料生産が人口増にあわせて増えてきたというのは何かというと、反当たり収入が増えてきたことによるものです。技術開発が行われることによって、1ヘクタール当たりの収量がかなり増加してきた。ところが、この収量の増加率が頭打ちになってきて、だんだん縮小してきている。
そうした中で一番危惧されるのは、まず1つは土の問題からいくと、特にアメリカやそういう新大陸の農業は規模が大きいから大型機械を使う。そこで、かなり土を掘り起こしたりするものですから、土壌流亡(ソイル・エロージョン)という問題が起こっています。それが一番問題になったのは、1930年前後の大不況のときに、ダストボールというものすごい砂塵が生まれるようになったからです。そこで、アメリカ政府が土壌流亡の問題がアメリカの食料生産をおかしくするのではないかと危惧し、アメリカの農務省の中に土壌保全局(Soil Conservation Service)を作った。最近になってNatural Resources Conservation Serviceという名前に変わったのですが、もう70年間も研究をしているわけで、どういう農法をやれば土壌流亡が防げるかという研究は既に確立されている。

どういう研究かちょっと説明しますと、等高線上に食物を植える。そうすると、風が吹いても土がそこに止まるので流れていかない。それから、耕さない農法をやります。そうすると、土を掘り返しませんから、土が風に吹かれてたり、水に流されたりしない。やり方はもうわかっているのですが、問題はそれをやるとコストがかかるので、アメリカの農家はやらないわけです。その結果、どういうことが起こっているかというと、たとえばアメリカのカリフォルニアだと、毎年1センチのうちの11分の1ぐらいを土壌流亡でなくしているわけです。1センチの表土をつくるのに200年、300年はかかるんです。大体、食物が生育しているのは30センチぐらいまでのところです。だから、膨大な年月をかけてその表土ができたわけです。ところが200年、300年かけてつくった土を、11年でなくしているわけです。この問題はアメリカだけではなくて、中国でもものすごく大きな問題となっています。実は中国のほうが土壌流亡が大きいと言われています。

貿易自由化等では単純に解決しない世界の農業問題

山下:
また、水がいかないところに水を引いて農業を行う灌漑農業というのは世界の農地の17%くらいを占めますが、工業用水、家庭用水などすべてを含めた世界の水の需要の70%を使っています。灌漑農地で問題なのは、ちゃんとした灌漑農法ならいいのですが、実は砂漠みたいなところで水をまいているわけです。そうすると、岩塩という言葉を聞いたことがあると思うのですが、上から注いだ水が蒸発しようとする時に、土の下のほうにある塩分が毛細現象で上がってくるわけです。ところが塩は蒸発できませんから、水だけ蒸発して、土の上が塩で覆われてしまうわけです。こうなると植物が生育できませんから、農地として使えなくなってしまう。これを塩害、サリナイゼーションと言います。これがオーストラリア、黒海周辺、アメリカなどでかなり大きな問題になってきている。
水の問題でもう1つ問題なのは、地下水をどんどん使って灌漑農業をやるために、地下水の水位がどんどん下がってきている。これもアメリカの中西部だったか、ひどいところでは30メートルぐらい地下水位が減ってしまったということなんです。地下水というのはものすごく長い年月をかけてできたものです。それを、特に新大陸の農業というのは、短期間で大量に使ってしまっている。アメリカ、オーストラリアといった新大陸の農業は、農業にとって必要不可欠で代替不能で再生産不可能な水と土を収奪しながら生産を行っているといえます。ところが、そういう農業が果たして持続可能なものなのかというと、そうではない。貿易を自由化すると非持続的な農業の方がコストが安いので、持続的な農業を駆逐してしまい、非持続的農業だけが残ってしまう。その農業の限界がやってきた時に世界の食料安全保障はどうなるのか、短期的な農業交渉を離れて考えた時に、将来的な地球全体の食料安全保障をどう考えていくのかという問題は人類にとって非常に深刻です。
アメリカの農業やオーストラリアの農業を全部否定するわけではありません。問題は、経済学的な言葉で言うと、いかにして彼らが持っているマイナスの外部経済というものを内部化できるかです。単に貿易を自由化すれば資源が効率的に配分されて、みんながハッピーになるのだという単純な発想ではいかないところに、農業問題、食糧問題の難しさがあるのです。

取材・文/RIETIウェブ編集部 谷本桐子 2003年10月9日

2003年10月9日掲載

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