乳幼児期の教育･保育制度のあり方　～諸外国の政策動向をふまえて

乳幼児期の教育･保育制度に関しては、少子化対策と教育政策としての2つの議論があります。少子化対策としては、女性の就業率を引き上げる観点から「待機児童ゼロ作戦」等の保育施設の整備事業が進行しています。教育政策としては、児童虐待問題、「小1プロブレム」、幼稚園児のコミュニケーション能力や運動能力の不足等、子どもの問題に焦点を置いた幼児教育や家庭教育に関する議論が深化しています。こうした議論を背景に、小学校就学前の教育制度が注目されるようになりました。

まず、国内の乳幼児期の教育･保育制度の動向を見てみましょう。日本では、2003年の認可保育所の設置主体制限の撤廃を契機に、株式会社や学校法人等による保育所の民営化が進んでいますが、同時に、国の制度に入らない認可外の保育施設が増加しています。さらなる動きとしては、保育料の負担軽減と幼児教育の無償化に向けた議論と、2006年10月の認定こども園制度の発足による幼保連携の大きな変化が挙げられます。後者に関しては、認定こども園のほか、保育所が教育機能を持つことが確認されたり、教育機関が保育機能（預かり保育）を備えるケースが増えています。それに伴い、幼稚園と保育所の免許の同時取得を容易にする制度改正も行われています。

さらに教育改革議論の文脈では、先述の「小1プロブレム」の問題もあり、幼児教育と学校教育の線引きの見直しが取り上げられています。幼稚園と小学校との接続、子どもにとっての学びの一貫性、就学年齢の引き下げや個々人の発達に応じた柔軟な就学年齢設定などが議論されています。

経済協力開発機構（OECD）では1998年から2004年にかけて、20カ国の参加による幼児教育･保育（Early Childhood Education and Care＝ECEC）の共同研究を実施しました。ECECの共同研究が立ち上がった背景には、少子化対策と女性労働力の活用への期待のほか、移民問題等を原因とした子どもの貧困･格差拡大を解消するという、日本とは違ったより幅広い問題意識があります。

また、乳幼児期教育・保育に投資することの社会的影響に関する研究成果が科学的データとして発表されていることも、そうした政策を後押ししているようです。それによると、就学前教育・保育の拡充は女性の就業率向上と労働力不足の解消だけでなく、子どもの貧困解消によって社会保障負担を削減するという経済的メリットがあるそうです。また、保育産業での雇用創出や従業員が安心して働けることによる労働生産性の向上、税収増、犯罪率の低下といったメリットも指摘されます。さらに教育面のメリットに関しても、保育年数と就学後の学校成績との正の相関や保育所を通じた親への働きかけによる子どもの学力向上といった分析結果が出ています。また、保育を通じた格差縮小について、最近では脳科学の研究成果からも、脳が最も成長する乳幼児期の環境の重要性が示唆されています。

さらに、諸外国で乳幼児期教育・保育が注目されている背景として、1989年の国連「児童の権利条約」の影響があります。日本も批准してはいますが、諸外国ではさらに踏み込んで、子どもの権利擁護のための第三者機関が設置され、政策的提言ができる素地ができています。そうして、子どもの権利を守る観点、つまり人権擁護の観点から、親への支援や子どもが過ごす施設への人的･資金的手当の充実が議論されています。

日本にとって参考となる取り組みとしては、以下が挙げられます。

就学前施設をすべて教育担当官庁で所轄する動き（例：ニュージーランド、スウェーデン、英国、ノルウェー）：日本にも幼保連携の「認定こども園」がありますが、文部科学省か厚生労働省かのいずれかが一括所管する方が好ましいと考えます。

保育所利用の権利の拡大：日本の場合、保育所を利用する権利は「（預ける時点で）有業」の親に限定されていますが、海外では教育の考えと連動して、親が育児休業ないし失業中でも子ども自身が保育機関にアクセスできる権利を保障する方向に視点を切り替えています。また、スウェーデンをはじめ、申し込みから3～4カ月以内に必ず保育所を用意するよう自治体に義務付けている国もあります。

幼小接続の具体的取り組み：カリキュラムの見直し、または幼保カリキュラムの統合を通じて、全生徒がスムーズに学びの段階に移行できるよう制度改革を進めている国もあります。英国では、2008年9月からすべての幼稚園･保育所に小学校と同じような共通の国家カリキュラムが適用されることになっています。デンマーク、フィンランド、スウェーデン等では、保育所･幼稚園と小学校の間に1年間の「就学準備クラス」を設ける幼小接続の試みが進行中です。

教員養成制度の統合化：日本では、幼稚園、保育所、小学校で別々の免許制度となっていますが、海外では「4歳から11歳までを教えられる免許」といった年齢による枠組みを設ける国もあります。共通の教員課程を履修した後に小学校教員専攻、学童保育専攻、保育所専攻を選択させるスウェーデンの制度も、免許制度の一元化を図る上で参考になります。

保育の民営化：諸外国でも保育の民営化が進められていますが、補助の公平性が徹底していることと、親が参加する運営方式があることが日本とは異なる特徴です。

保育料負担の軽減：英国、スウェーデン、ニュージーランドでは小学校に入る前の2年間、半日程度は無料で保育を受けられる幼児教育無償化が導入されました。フランスでは、3歳からほぼ全員が公立幼稚園を利用できます。スウェーデンのように保育料の上限が設定されている国もあります。

親支援機能の充実：ここが最も日本と違う点です。保育所では親の就労支援だけではなく、家庭教育の底上げもサポートしていくことが意識されています。

出産･育児休業制度と児童手当：以上の取り組みを支えるものとして、諸外国では、日本で特に取り組みが遅れている短時間勤務、父親休暇、看護休暇等の制度が積極的に活用されています。児童手当についても、18歳前後まで支給される諸外国と日本とでは大きな差があります。ノルウェーやフィンランドといった在宅育児手当を支給している国や、オーストリアのように有業･無業に関係なく育児休暇に当たる期間は手当を出す制度に切り替えている国もあり、公平性の観点から大変参考になると思います。

一部の国で保育所･幼稚園を「教育」の所轄に切り替えた理由として、近年の技術革新と生涯学習社会への転換が挙げられます。技術変化が緩やかな時代と違い、技術革新が加速度的に進む現代においては、小学校～高校で学んだ知識だけでは生活維持に不十分なため生涯学び続ける必要があります。そうした環境変化もあって、乳幼児期からコミュニケーション能力や学ぶ意欲といった土台作りが必要という問題意識が出てきました。

日本と比べて諸外国が非常に重視する点として、親への働きかけがあります。具体的事例として、フランスの「親保育園」では、たとえば親が週1回保育現場に行って保育に半日参加します。スウェーデンでは、さらに踏み込んで、親が主体的に経営する保育所もあります。日本では「民営化イコール株式会社」という固定観念がありますが、こうした親協同組合方式も民営化の1つの形だと思います。いずれも、親のニーズを反映した保育の実現、親同士のつながりによる孤独感の解消、成人教育の促進、親の就労促進、親･地域住民の生活のレベルアップが目的ですが、同時に幼児教育がより一層充実するという効果もあります。

日本では、これまで高等教育に重点的に投資する教育政策がとられてきました。しかし、就学前教育･保育の社会的波及効果を考えると、むしろ乳幼児期教育に投資する方が得策ではないかという議論ができます。

日本では「保育制度改革」というと、女性就業率の向上の議論に終始しがちですが、子どもの貧困･格差の是正、子どもの権利の向上、教育面での効果を含めたより幅広い視野が必要です。福祉や労働の議論が保育にかかわること自体は好ましいですが、責任の所在としても、まずは「教育」であるという仕切りをしてみてはいかがでしょうか。そうして、親の保育利用条件を云々することなく、すべての子どもに対して保育施設の教育サービスを提供した方が公平で余分な事務手続きも省略できます。

最近では保育施設の量的拡大がいわれていますが、認可外施設に預けられる子どもの問題もあることから、最低基準の引き上げ、職員研修、待遇改善等を通じた質改善の取り組みを強化すべきです。

何よりも必要なのは、乳幼児期教育へのさらなる公的投資です。欧州並みに、せめてGDPの1%程度に引き上げるのを目標にすべきです。同時に、親に対する支援を充実すべきです。健全な育児環境を実現するには、まず親の生活を整えることが大切です。その際には、ワークライフバランスも重要となります。

まとめとして、以下の政策を提言します。

• すべてのゼロ歳児家庭を対象に育児休業給付を公平に配分。認可外保育園を利用している1～2歳児に対しても公平に補助を与える。
• 3歳以上の幼児教育の無償化。
• 乳幼児期教育に対する公的投資の引き上げ。
• 事業主の負担増による財源確保。「子育て基金」としての透明性のある会計。

コメンテータ（朝川氏）：
公的投資の強化には賛成しますが、その際、現金給付よりはサービス拡充を優先すべきと考えています。現金給付だけに力点を置くと、それだけでかなりの財源を必要とします。仮に中学卒業までの児童を対象に児童手当3万円を保証すると合計で5兆円を要します。

幼保一元化は方向性として基本的に賛成しますが、3～5歳児と3歳未満児とを分けて考える必要があります。ほぼ全員がいずれかに通っている3～5歳児については一本化の方向もありますが、3歳未満児に関しては、全員に資源配分ができない以上、優先順位付けが必要となってきます。

認定こども園の数は現時点で229件。発足当初の目標（2000件）と比べて思った程伸びていないのが現状です。そうした状況を踏まえて、経済財政諮問会議や福田総理からは、厚生労働省と文部科学省の縦割り解消と資金配分の一本化を図るよう要請されました。さらに今年の夏を目途に、新待機児童ゼロ作戦の文脈でも認定こども園に対する支援を検討する予定です。

認可外の保育施設に資金が入らないのは公平性に欠けるとの提言をいただきましたが、基準の低い認可外施設に対して公費を出す妥当性も問われています。厚生労働省としては、全体を認可レベルに引き上げる方向の立場をとっています。

育児休業の取得率よりは、出産を機に離職する女性が7割に上ることの方が問題で、そうした意識から、継続就業を可能にする環境づくりに力点を置いています。まずは、育児休業明け社員の短時間勤務選択を後押しする方策について、法改正も視野に検討しています。また、現時点ではゼロに等しい男性の育児休業取得率を引き上げる必要があります。

池本氏：
給付金よりも継続就業できる環境づくりをという話ですが、男性の働き方がまったく変わらない中で、残業を無くすだけでは育児との両立は不可能だと思います。半日勤務制度や在宅勤務制度等、働く側の選択肢を広げる必要があります。今の日本では所得補償が無いゆえに長時間勤務を選ばざるを得ない状況がありますが、短時間勤務と給付金をセットにすることでそうしたジレンマも解消できます。

そもそも認可外保育所に多数の児童がいることが問題です。認可件数が足りないからではないでしょうか。国の政策は概して「何割、何箇所」という全国的な数値目標に集約されがちですが、利用者からすると、申請から3カ月後には自治体が必ず手配をするといった、利用者の権利保障をしてもらわなければ、安心できません。

モデレータ（山口氏）：
柔軟な働き方の問題については、育児休業を短時間勤務に振り分ける北欧方式と雇用者が自ら勤務時間を決めるオランダ･ベルギー方式の2つのアプローチがあります。後者は、雇用者の所得が時短に応じて下がるとはいえ、独身者も既婚者も育児に関係なく取得できるため、男性のワークライフバランスも併せて図る点においては、日本にとってより参考になると思われます。

親をサポートするのか、子どもをサポートするのか。いずれに力点を置くかで児童手当の支給方式は変わってきます。親を直接支援するなら現金支給ですが、子どもへの支援を焦点に置く場合はバウチャー制度や民間施設の補助という形がとられます。ただ、あまりに巨額の現金支給をすると、貧困層で現金目当ての出産が増えることで、かえって子どもの貧困化が進むという意図せざる結果につながります。

池本氏：
現金給付が貧困化に拍車をかけるという点には考えが及びませんでしたが、私自身は親参画型の施策が最も有効だと考えています。男性や独身者も対象にしたオランダ･ベルギーの制度もかなり参考になります。子どもの有無に関係なく、自分の生活を上手く設計できるような柔軟な雇用環境を整備すべきだと思います。

Q：

1. 諸外国でも政策の費用対効果は検証されているのでしょうか。

2. 現在の少子化関係施策を見ると、削れる部分が結構あると思われます。

3. 実体験からも、認可と認可外の質の落差は大きいと感じます。認可の水準を若干引き下げて、その分認可外の水準を底上げする視点が必要ではないでしょうか。

池本氏：

1. 費用対効果の議論は諸外国でも見られます。英国では、保育施設が職業紹介等の就労支援や医療・保健関連の支援を兼ねることで、ばらばらにサービスを提供するよりどの程度のコスト削減が図れるかといった数字が出ています。ニュージーランドでは、高等教育の予算を削減して乳幼児期教育に回しましたが、その後就学前教育の違いが学力等に及ぼす影響について十何年もかけて検証し、乳幼児期への公的投資の正当性が確かめられています。

2. 個々の省庁で縦割りに進めている施策を一元化することで重複部分が削れるとは思います。利用手続きの一元化も事務経費の削減に貢献するでしょう。

3. 諸外国と比べて日本の認可施設の質が特に高いとは決していえません。少子化がここまで進んだ背景には、子どもを育てたいと思う環境が無い――すなわち子ども（そして親）が幸せに成長するイメージが持てない――という現状があります。だからこそ、認可のレベルを引き下げるよりは財源を増やすべきだと考えます。同時に、保育ニーズが必要以上に膨張しないためにも、長時間労働を解消して1人当たりの保育時間を減らしていかなくてはなりません。

朝川氏：

保育所の経費の9割が人件費ですが、今でも離職率が高い状況の中でさらに人件費を削減すると、保育士の早期離職･若年化傾向に拍車がかかるおそれもあります。認可･認可外の格差解消については、国庫負担というよりは、地方の単独事業による負担が認可に沢山出ていることによる影響が強く、むしろ地方負担を均して割り振られたらと思います。

山口氏：

たとえばフランスは出生率向上を最優先とした政策を推進していますが、多くの国はむしろワークライフバランスに重点を置いた政策を推進しています。出生率は非常にわかりやすい指標ですが、出生率をただ引き上げるだけでなく、育児の質を併せて考えるワークライフバランスのアプローチをとる場合は、効果の定量化が非常に困難となります。そこで子どもの貧困化が1つの指標となります。