中国加强平台经济反垄断监管
——阿里巴巴首当其冲

　　在阿里巴巴和腾讯等互联网平台企业（以下简称“平台企业”）的带领下，中国数字经济发展迅猛。然而，随着这些企业规模越发庞大，也出现了损害消费者权益等垄断的弊端。为了让市场得以健康发展，中国政府加强了对互联网平台经济（以下简称“平台经济”）垄断行为的监管。其中，最具代表性的举措就是于2021年2月颁布和实施了《关于平台经济领域的反垄断指南》，以及同年4月以滥用市场支配地位为由，对中国最大的电子商务平台企业阿里巴巴进行行政处罚，处以巨额罚款。

　　近年来，中国的平台经济发展迅速，新的业务类型和新的商业模式相继出现。这促进了经济发展，有助于提高人民的生活水平。但与此同时，很多从单一领域起步的平台企业，利用其在技术、数据和基础设施方面的优势，逐渐形成了一个跨越多个领域的生态系统，加强了其在市场中的支配地位。

　　平台经济要健康发展，其前提就是要确保公平的竞争环境。然而，平台巨头企业可能会滥用市场支配地位，实行垄断。因此人们担心，这有可能排除或限制相关市场的竞争，损害平台内企业和消费者权益。在此背景下，世界各国对谷歌、苹果、脸书、亚马逊等平台巨头企业加强监管的趋势越来越强。

　　2019年以来，中国政府对平台经济的反垄断姿态也越发坚定和鲜明，并采取了一系列措施（图表1）。尤其在2020年12月16日召开的中央经济工作会议上，政府结合大型平台企业现状，将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年的八大重点任务之一。

　　中国规范企业垄断行为的法律依据是2007年8月30日颁布、2008年8月1日开始生效的《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）。该法也适用于平台企业，但鉴于平台经济的商业模式和生态系统极其复杂，以及涉及领域广泛等特点，有必要进一步明确对该行业执行《反垄断法》的原则。为此，国务院反垄断委员会于2020年11月10日公布了《关于平台经济领域反垄断指南》（以下简称《指南》）征求意见稿，并于2021年2月7日正式颁布并实施。

　　根据《反垄断法》，《指南》将“垄断协议”、 “滥用市场支配地位”、以及可能导致排除或限制竞争的“经营者集中”行为列为垄断监管对象，具体内容如下。

1．垄断协议

　　垄断协议是指经营者排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。除《反垄断法》中已有的“横向垄断协议”和“纵向垄断协议”以外，《指南》还对新增的“轴辐协议”的规制方针进行了说明。

　　横向垄断协议是指具有竞争关系的平台经营者之间或者平台内经营者之间达成的固定价格、分割市场、限制产（销）量、限制新技术（产品）、联合抵制交易等协议。

　　纵向垄断协议是平台经济领域经营者与交易相对人之间达成的垄断协议。最为典型的就是，平台经营者与平台内经营者达成固定转售价格、限定最低转售价格等；平台经营者要求平台内经营者在商品价格、数量等方面向其提供等于或者优于其他竞争性平台的交易条件。后者，不仅可能构成垄断协议，也可能构成滥用市场支配地位行为。

　　轴辐协议是指具有竞争关系的平台内经营者可能借助与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调，达成具有横向垄断协议效果的协议。轴辐协议具有横向与纵向两种垄断协议效果的轴辐协议，充分体现了平台经济的特征。

　　《指南》还指出，在分析平台经济中的协议是否属于《反垄断法》规制的垄断协议，可以考虑具有竞争关系的平台内经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争。

2．滥用市场支配地位

　　《反垄断法》第六条规定“具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争”。对此，《指南》提出了分析平台经营者在相关市场是否具有支配地位的界定方法，以及是否构成滥用市场支配地位行为的具体形式。

　　首先，认定平台经济领域的滥用市场支配地位行为，适用《反垄断法》第三章和《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》（国家市场监督管理总局于2019年6月26日颁布，自2019年9月1日起施行）。通常情况下，首先界定相关市场，分析经营者在相关市场是否具有支配地位，再根据个案情况具体分析是否构成滥用市场支配地位行为。

　　其次，在认定或者推定经营者具有市场支配地位时，可以考虑经营者的市场份额、相关平台市场的发展状况、经营者控制市场的能力、经营者的财力和技术条件、其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度、其他经营者进入相关市场的难易程度等因素。

　　再次，《指南》还列举了滥用市场支配地位的具体示例，如“不公平价格行为”、“低于成本销售”、“拒绝交易”、“限定交易”、“搭售或者附加不合理交易条件”、“差别待遇”等。平台经营者要求平台内经营者不在其他平台活动的“二选一”以及“大数据杀熟”分别属于“限定交易”和“差别待遇”。

3．经营者集中

　　《反垄断法》第二十条规定，经营者集中是指下列情形：①经营者合并；②经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；③经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

　　第二十八条规定，对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，国务院反垄断执法机构应决定禁止该集中行为。第二十一条规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。《指南》对平台经营者是否达到申报企业集中的申报标准，根据其行业特征，明确做出了以下规定。

　　第一，在判断企业是否达到申报企业集中的申报标准时，根据行业惯例、收费方式、商业模式、平台经营者的不同作用，对不同类型的平台经营者营业额的计算方式予以区分。

　　第二，涉及协议控制架构（Variable Interest Entity）的经营者集中原为“灰色地带”，但这次也被列入反垄断的审查范围。协议控制架构的真正投资者不是通过持股、而是通过各种协议来对企业进行控制。这种方式主要出现在中国企业为在海外上市或筹集资金，或被外国投资者用来规避中国的外国投资准入限制。事实上，包括阿里巴巴、腾讯和百度在内的许多平台企业采用了协议控制架构。许多与这些企业有关的经营者集中案件，由于交易金额巨大，很有可能涉及垄断。

　　第三，参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台，相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中，对未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，也会依法进行调查处理。

　　第四，对涉及平台经济的经营者集中进行反垄断审查时，要充分考虑平台经济的特点，在判断市场份额、市场控制力、集中对市场进入的影响等方面，具体考量因素与传统行业有所区别。

　　第五，明确对附加限制性条件的经营者集中，可以附加剥离资产等结构性条件，也可以附加开放网络、数据或者平台等行为性条件。

　　2021年4月10日，反垄断执法机构国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）向阿里巴巴发出《行政处罚决定书》，对其“二选一”垄断行为作出行政处罚决定，并处以巨额罚款。这是对平台经济垄断行为加强规制的重拳出击，是市场监管总局根据2020年12月开始的调查结果，认定其具有市场支配地位并滥用其市场支配地位之后采取的措施。《指南》为认定提供了各种可循的具体依据。

1．对其市场支配地位的认定

　　当局在《行政处罚决定书》明确，根据《反垄断法》第十八条和第十九条规定，认定阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场具有支配地位，具体依据如下。

　　第一，相关市场集中度高，阿里巴巴的市场份额超过50%。2019年，阿里巴巴的网络平台服务收入为中国同行业前10名企业总销售额的71.17%，其产品交易额占中国境内网络零售商品交易额的61.83%。

　　第二，阿里巴巴不仅市场份额高，由于还可以控制平台内企业流量，在佣金等交易条件的谈判中具有强势地位。除此之外，阿里巴巴的平台具有强大的网络效应和锁定效应，这使得平台内企业迁移到其他平台的成本很高。

　　第三，作为网络零售平台服务的先行者，阿里巴巴在平台上拥有大量商家、消费者以及大量交易、物流、支付等数据。此外，阿里巴巴还拥有先进的算法，可以通过数据处理技术提供定制搜索结果，精确满足消费者需求。

　　第四，阿里巴巴投入了大量资金来建设其平台、物流系统、支付系统、数据系统等，由此形成的生态系统和品牌实力进一步加强了其市场支配地位，同时阻碍了其他企业的市场准入。

2．对其滥用市场支配地位的认定

　　市场监管总局向阿里巴巴发出的《行政处罚决定书》中指出，阿里巴巴自2015年以来，为限制其他其他竞争性平台的发展，维持、增强自身市场支配地位，在中国境内网络零售平台服务市场实施了“二选一”的垄断行为。

　　具体而言，阿里巴巴通过合同或口头要求，规定某些规模大、拥有知名品牌商品的商家不得在其他平台上开店或参加促销活动，并区别对待那些遵守和不遵守其要求的商家，在搜索排名和促销活动中给予他们优惠或处罚。

　　这构成了《反垄断法》第十七条第一款第四项禁止“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位的行为，并且侵害了平台内商家的合法权益，损害了消费者利益，削弱了平台经济的创新发展，阻碍了整个平台服务行业的健康发展。

　　根据《反垄断法》第四十七条、第四十九条规定，综合考虑阿里巴巴集团违法行为的性质、程度和持续时间等因素，2021年4月10日，市场监管总局依法作出行政处罚决定，责令阿里巴巴集团停止违法行为，并处以其2019年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款，计182.28亿元。

　　中国加强平台经济的反垄断监管才刚刚起步，今后会更加严格。政府在加强监管的时候，应尽量避免损害企业的发展活力。

1．监管范围扩大到整个平台经济

　　这次阿里巴巴只有“二选一”行为受到了处罚，但今后其他平台企业和其他垄断行为也将被纳入加强监管范围。这从当局最近的一连串相关举措中可见一斑。

　　首先，这次市场监管总局在向阿里巴巴发出《行政处罚书》的同时，还发出了《行政指导书》，要求其围绕严格落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、维护公平竞争、保护平台内商家和消费者合法权益等方面进行全面整改，并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告。

　　其次，2021年4月13日，市场监管总局会同中央网信办、税务总局召集34家主要平台企业召开了互联网平台企业行政指导会，明确杜绝滥用市场支配地位、建立平台经济新秩序的同时，要求各平台企业要在一个月内全面自检自查，逐项彻底整改，并向社会公开《依法合规经营承诺》，接受社会监督。

　　再次，2021年4月26日，市场监管总局宣布立案调查从事外卖等生活相关服务的大型电商美团“二选一”等垄断行为。

2．如何实现在加强监管的同时不损害平台企业的发展活力

　　在政府加强监管力度之后，各平台企业都会面临因为违反《反垄断法》而遭受到巨额罚款的风险，还要在加强合规经营的同时，彻底调整已有的商业模式。所以在短期内，很可能导致这些企业业绩恶化和股价下跌。

　　从经济整体来看，加强对平台经济的反垄断监管是一把双刃剑。平台用户越多，流量越大，网络效应也越发明显。由于这种“规模递增效应”，大企业也就容易出现“自然垄断”。在这种情况下，规模经济可以降低成本，提高资源配置效率，为获得垄断利润的竞争也会成为创新动力。然而，大型平台企业滥用市场支配地位可能会扼杀竞争和创新。因此，为了在发挥平台经济优势的同时，限制垄断带来的危害，监管的重点不应是以市场份额等规模来衡量的平台企业的市场支配地位，而应是其滥用市场支配地位的行为。

2021年5月21日登载
>> 日本语原文