力求实现高质量发展的中国十四五规划

　　2021年3月，全国人大会议表决通过了《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）的决议。《纲要》要求根据“创新、协调、绿色、开放、共享”的“新发展理念”，构建“双循环”发展格局，力求在今后5年内实现高质量发展目标；同时将防控各类有可能威胁发展的风险，加强在国防建设、经济金融、对外关系、粮食、能源等领域的安全发展能力列为新的优先任务。

　　国民经济和社会发展第十四个五年规划（以下简称“十四五规划”）的核心要义体现在三个“新”上：新发展阶段、新发展理念、新发展格局（注1）。

　　首先，关于新发展阶段，《纲要》开篇就指出“十四五时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。”

　　2017年召开的中国共产党第十九次全国代表大会提出了实现第二个百年奋斗目标的两个阶段性战略，即到2035年基本实现社会主义现代化，到在本世纪中叶建成“社会主义现代化强国”。《纲要》提出到2035年，中国的人均国内生产总值（GDP）达到中等发达国家水平。

　　其次，新发展理念包括创新、协调、绿色、开放、共享（注2），它们分别是解决发展动力、发展不平衡、人与自然、内外联动、社会公平问题的关键。

　　再次，新发展格局是指“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。其实质是针对劳动力减少、对美贸易摩擦加剧等国内外环境恶化，在坚持对外开放的同时，从供需两方面减少对以贸易为主的国际循环的依赖，加强由生产、分配、流通、和消费组成的国内循环。其主要内容包括扩大以消费为中心的内需、通过以创新提高生产力以及实现产业升级为目标的供给侧改革。

　　简而言之，迎来新发展阶段的中国，今后5年将按照十四五规划，通过实施“双循环”新发展战略，力求实现基于“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的“高质量发展”。

　　《纲要》在十四五时期（2021－2025年），主要设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5大类20个主要指标，其中包括8个“约束性指标”和12个约束性较弱的“预期性指标”（图表1）。

（注）
1.〔〕内为5 年累计数。
2.带*的为2019 年数据。
3.能源综合生产能力指煤炭、石油、天然气、非化石能源生产能力之和。
4.2020 年地级及以上城市空气质量优良天数比率和地表水达到或好于Ⅲ类水体比例指标值受新冠肺炎疫情等因素影响，明显高于正常年份。
5.2020 年全员劳动生产率增长2.5%为预计数。

（资料来源）笔者根据《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》制作

　　“经济发展”中的首要指标就是GDP年均增长率。十二五规划（2011－2015）的目标是7%，十三五规划（2016－2020）的目标是6.5%以上，然而十四五规划中没有提出具体数字，而只设定为“保持在合理区间、各年度视情提出”，为政府对应今后的不确定性留有余地。

　　“经济发展”中的第二项指标是全员劳动生产率增长高于GDP增长。由于全员劳动生产率的增长率是以GDP增长率与就业人口增长率之差来计算，所以这个指标意味着就业人口的增长率将为负数。其实，由于劳动年龄人口萎缩，就业人口从2018年就已经开始减少，预计今后这一趋势将会继续。

　　“经济发展”中的第三项指标是常住人口城镇化率提高到65%（2019年实际为60.6%）。放宽户籍制度对城市落户的限制，加快推动农业转移人口全面融入城市将成为城市化的主要动力。

　　此外，《纲要》在“创新驱动”方面提出了全社会研发经费投入年均增长、每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重的指标；“民生福祉”方面提出了城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命等指标；“生态环境”方面提出了单位GDP 能源消耗降低、单位GDP 二氧化碳排放降低、森林覆盖率等指标；“安全保障”方面则提出了粮食综合生产能力和能源综合生产能力指标。《纲要》列举的8个约束性指标中有7个集中在“生态环境”和“安全保障”方面。

　　2010年前后，由于少子老龄化的加剧以及农村剩余劳动力枯竭，中国从劳动力过剩变为劳动力短缺。而且人口老龄化也导致储蓄率的不断下降。因此，加大劳动力和资本投入量的原有增长模式已无法持续，必须向提高生产率转型，创新就是实现这一转变的关键。然而，随着中美矛盾激化，中国目前已经很难从海外引进技术，所以加强自身的研发能力是当务之急。《纲要》强调了中国政府“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”的决心，并且提出了实现创新驱动发展的具体政策。

　　首先，以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合，加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量，制定实施基础研究十年行动方案，重点布局一批基础学科研究中心。瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。

　　其次，提升企业技术创新能力，加强人才培养力度，并为充分发挥人才能力，完善创新体系。

　　再次，同时推动数字产业化和产业数字化转型。云计算、大数据、物联网、产业互联网、区块链等数字基础技术以及以数字技术为基础的智能交通、智能能源和智能制造将成为前景广阔的增长领域。

　　《纲要》对“创新驱动”提出的具体指标是①全社会研发经费投入年均增长7%以上；②每万人口高价值发明专利拥有量要从2020年的6.3件提高到2025年的12件；③数字经济核心产业增加值占GDP比重要从2020年的7.8%提高到2025年的10%。

　　经历飞速的经济发展之后，中国正在从一个以农业为主的发展中国家向以工业和服务业为中心的发达国家转变。产业升级意味着资源从低生产率产业向高生产率产业的转移，有望与技术创新一起成为拉动经济增长的引擎。为此，《纲要》提出了以下措施。

　　第一，制造业方面，要加强供应链保障、加大重要产品和关键核心技术攻关力度等产业基础能力建设。还要培育先进制造业集群，推动集成电路、航空航天、船舶与海洋工程装备、机器人、先进轨道交通装备、先进电力装备、工程机械、高端数控机床、医药及医疗设备等产业创新发展。

　　第二，战略性新兴产业方面（部分与制造业重复），要聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业。战略性新兴产业增加值占GDP比重超过17%。

　　第三，服务业方面，要根据产业转换、产业升级以及人们消费需求变化，在提高服务效率和质量的同时，进一步深化改革开放。

　　最后，基础设施建设方面，不仅要加强交通、能源、水利等传统领域的建设，还要加快支撑新一代信息产业等的新型基础设施建设。

　　从1970年代末实施改革开放以来，中国利用丰富的劳动力和低工资优势，通过在技术、产品和市场方面都严重依赖海外利的加工贸易飞速发展。然而近几年，随着劳动力由过剩转向短缺，海外保护主义抬头，以及美国实施与中国脱钩的政策，依赖以加工贸易为主的“国际循环”发展战略的局限性暴露无遗。为此，中国政府提出了“双循环战略”。《纲要》对其具体内容作了如下说明。

　　第一，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接。

　　第二，立足国内大循环，协同推进强大国内市场，扩大双向贸易投资，促进国内国际双循环。

　　第三，为扩大内需，通过扩大中等收入群体等来促进消费，规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）的同时增加投资机会。在扩大消费和投资的同时，力求实现两者的结构升级。

　　为解决“三农问题”（农村、农业、农民），中国出台了以乡村振兴和农业转移人口市民化为主的对策。对此，《纲要》提出了以下方针。

　　首先，乡村振兴方面，要落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。这样就可以通过土地集约，运用大规模耕种等方式盘活进城务工农民留下的农地，农民也可以通过出租土地获得收入。同时，要严守18亿亩耕地红线，以确保粮食自给率保持在一定水平以上。

　　《纲要》还提出，要加快农业转移人口市民化的速度，到2025年将常住人口城镇化率提高到65%。为此，要深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。同时还要完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，加强转移人口的基本公共服务保障。此外，还要依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

　　为实现区域协调发展，既要发挥各地区优势，又要扶持落后地区。为此，《纲要》提出了以下区域政策。

　　第一，加快推动京津冀协同发展，全面推动长江经济带发展，积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展，高标准高质量建设雄安新区。

　　第二，深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持少数民族等特殊类型地区加快发展，还要积极拓展海洋经济发展空间。

　　第三，为缩小区域发展差距，完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化。

　　中国正处于从计划经济向市场经济转型的过程中，但近几年出现了“国进民退”的倒退现象。期待十四五规划的实施，能加快市场化改革的进程。《纲要》提出了以下主要针对所有制和生产要素（劳动力、资本、土地、技术和数据）市场化配置改革的方针。

　　所有制改革方面坚持原有方针，做强做优做大国有企业，发挥国有经济战略支撑作用，推动国有经济进一步聚焦公共服务、新兴产业，深化国有企业引进民营资本的混合所有制改革。与此同时，还强调要优化民营企业发展环境，依法保护企业家的财产权和创新收益，破除制约民营企业发展的各种壁垒。

　　而且，在推进要素市场化配置改革时，应通过“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，构建金融有效支持实体经济的体制机制”来提高资本的利用效率。具体的改革方向包括①提高中央银行货币政策的实施能力，②优化金融体系结构，③健全多层次资本市场体系，④完善现代金融监管体系。

　　加快构建以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局，并不意味着关门锁国。为了进一步推动对外开放，《纲要》提出以下方针。

　　第一，全面提高对外开放水平。推进贸易和投资自由化便利化，提升对外开放平台功能，健全开放安全保障体系。“对外开放平台”是指全国各地的自由贸易区、国际进口博览会等；“开放安全保障体系”中以安全保障为由对国际贸易和投资进行限制的法律制度，针对美国等国实施的经济制裁的反制措施。

　　第二，继续推动共建“一带一路”高质量发展。坚持“共商共建共享”原则，深化务实合作，加强安全保障，促进共同发展。

　　第三，积极参与全球治理体系改革和建设。具体而言，要推动二十国集团等发挥国际经济合作功能，维护多边贸易体制，积极参与世界贸易组织改革，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，同时积极参与多边和双边投资贸易协定的谈判。

　　李克强总理在2021年3月全国人大上所作的《政府活动报告》指出，中国正在推动《区域全面经济伙伴关系协定》尽早生效实施、《中欧投资协定》签署，加快《中日韩自贸协定》谈判进程，积极考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》。这些可以看作是中国对美国联手盟友构建对华包围网的自卫措施。

　　随着能源消耗的增长，中国的大气污染等环境问题越发严重，已经到达警戒状态。中国一直以牺牲环境为代价，优先考虑经济增长。但是，随着收入水平的提高，公众的环保意识也日益增强，政府也开始认真采取节能环保对策。《纲要》从提升生态系统质量和稳定性、持续改善环境质量、加快发展方式绿色转型等方面，提出了以下措施。

　　第一，提升生态系统质量和稳定性。实施重要生态系统保护和修复重大工程的同时，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，将森林覆盖率提高到24.1%（2019年为23.2%）。

　　第二，持续改善环境质量。协同推进减污降碳，不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险。尤其在应对气候变化措施方面，为实现“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值”的国际承诺，十四五期间单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。目前，中国的能源利用效率低于发达国家，能源结构仍然以煤炭等化石能源为主。要降低二氧化碳排放量，不仅要提高能源利用效率，还要对能源结构进行调整。

　　第三，加快发展方式绿色转型。除以上措施以外，还要提高提高资源利用效率，构建资源循环利用体系，大力发展绿色经济。

　　为打破计划经济的平均主义弊端，改革开放以来，中国在邓小平倡导的“先富论”旗帜下，推行增长优先的发展战略。人民生活因此总体得到改善，但贫富不均等现象已经发展到了令人无法接受的程度。如果这种现象继续下去，将可能引发社会不稳定。为此，近几年，中国政府更加注重消除发展不平衡，力求共同富裕。《纲要》在增进民生福祉方面提出了以下措施。

　　第一，实施就业优先战略，扩大就业容量。持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，使居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步。

　　第二，建设高质量教育体系，深化教育改革，将劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年（2020年为10.8年）。

　　第三，构建强大公共卫生体系，将人口平均预期寿命提高1岁（2019年为77.3岁）。在完善养老服务和完善幼儿养育的同时，实现适度生育水平，逐步延迟法定退休年龄（见BOX）。还要健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率提高到95%（2020年为91%）。

　　因受新冠疫情影响，2020年中国经济增长率跌至2.3%，是1970年代末改革开放以来的最低点。这促使中国政府认真审视中国面临的各类风险，开始将“安全保障”作为发展的前提条件。《纲要》将“安全保障”定位为优先任务，“安全”一词共出现了177次。可以说除“创新、协调、绿色、开放、共享”这原有的五大理念以外，“安全”已成为十四五规划中的第六个理念。

　　这里所说的“安全保障”涵盖国防、经济、金融、对外关系、粮食（包括质与量）、能源、资源、网络空间、公共卫生、医药、自然灾害、核能利用等各领域。其中，粮食综合生产能力要达到6.5亿吨以上，能源综合生产能力要达到46亿吨标准煤。

　　在中国目前面临的各种风险中，尤其要警惕中美矛盾加剧发展成为“新冷战”。因此，中国实现高质量发展的关键，在于稳步实施“双循环”战略的同时，避免这种情况的发生。