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向市场化迈进的中国农村土地改革
——聚焦新《农村土地承包法》与新《土地管理法》

关 志雄
顾问研究员

  近年,由于劳动年龄人口的减少、农村剩余劳动力的枯竭以及老龄化引起的储蓄率降低等原因,中国的经济增长率大幅降低。为此,政府提出了把经济发展方式从生产要素投入驱动转变到生产率驱动的方针。除了促进创新之外,这主要通过推动以市场为导向的生产要素再配置来实现。在主要生产要素中,与劳动力和资本相比,土地由于受到严格管制,所以流动性低,无法发挥市场供需调节功能。尤其随着大量农民打工进城,城市地区由于土地不足导致不动产价格飙升,农村地区却出现了日益严重的土地闲置荒废的现象。土地的市场化改革,已经迫在眉睫。在2020年4月10日中共中央国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中,作为需要通过市场化改革重新配置的生产要素,土地比劳动力和资本更受重视。

  中国政府为通过市场化提高土地使用效率,采取了一系列的措施,来推动农村土地改革。其中包括落实农业用地所有权、承包权、经营权的“三权分置改革”,“稳定农业用地的承包关系”,实施有关“农业用地征收制度”、“集体经营性建设用地的入市”、“宅基地制度”的三项改革(俗称“三块地改革”)等。为使这些改革有法可依,《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律相继得到了修改 (注1)。

土地改革的必要性和政府采取的市场化措施

  标榜社会主义的中国,所有土地皆为公有,不承认土地私有。土地公有制,在城市地区土地为国家所有,但在农村地区土地为集体所有。“集体”是指,农业生产合作社等农村集体经济组织,代表农民拥有土地。1980年代,随着改革开放的深入,农村地区的基本生产方式从“人民公社”变为“家庭承包制”。根据“家庭承包制”,农业用地各种权利中的“所有权”归“集体”所有,而农户拥有相当于“使用权”的“承包经营权”(即“两权分置”)。城市地区的土地使用权,宅基地为70年、工业用地为50年、商业用地为40年,而农业用地的承包经营权仅有30年。

  农村地区除农业用地以外,还有农业以外用途的“建设用地”,同样也归集体所有。“建设用地”分为“经营性建设用地”、“公益性公共设施用地”和“宅基地”三种。“经营性建设用地”是指工场等用于生产和经营的土地。“公益性公共设施用地”是指道路、学校等各类公共设施。宅基地以“一户一宅”为原则,由农村集体经济组织向农民免费提供。

  以土地集体所有为前提的家庭承包制始于1980年代,起初在提高农民生产积极性和农业生产率方面发挥了巨大的作用,但随着工业化和城市化的发展,也逐渐开始出现问题。

  第一,农民因移居城市地区而失去农业户口,他们所拥有的农业用地权利也会随之消失,有的甚至得不到任何补偿。另一方面,许多农村年轻人去城市打工,留在农村的农业用地、宅基地因无法处置而荒废。

  第二,城市地区的土地,个人购买后可以按照市场价格卖出,从而获得资本收益;而农业用地由于无法转让、也无法转为非农业用地,因此无法获得资本收益。

  第三,以“公共利益”为由,政府可以根据宪法和法律相关规定征收土地,但在补偿条件方面,农村地区比城市地区要差很多。

  第四,要提高农业生产率,就需要将所有权或承包经营权通过转让、租赁等方式(即土地流转)对土地进行集约、大规模经营,但由于各种限制,无法进展。

  为解决这些问题,政府在坚持土地集体所有的原则下,以① 落实农业用地所有权、承包权、经营权的“三权分置改革”、②“稳定农业用地的承包关系”、③ “农业用地征收制度改革”、④“集体经营性建设用地入市改革”、⑤“宅基地制度改革”为中心,推动农村土地改革(图表1)。为给予这些改革以法律依据,2018年12月对《农村土地承包法》、2019年8月对《土地管理法》进行了修改,并分别于2019年1月1日和2020年1月1日开始实施。新《农村土地承包法》中涵盖了①和②,新《土地管理法》则涵盖了③、④、⑤方面的改革。

图表1 农村土地改革全貌
图表1 农村土地改革全貌
(资料来源)笔者根据各类资料制作

农业用地的“三权分置”改革

  中国正在开展农业用地“两权分置”向“三权分置”的改革。其目的是在坚持土地“集体”所有权的前提下,稳定农户承包权、放活土地经营权,推动农业用地流转和规模效应,提高土地经营效率。

  习近平总书记在2013年7月,到武汉农村综合财产权交易所视察时,首次提出“三权分置”的思路,指示抓紧研究农业用地所有权、承包权和经营权的三者关系。2013年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上指出要不断探索农业用地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。2015年10月,中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议要求完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年,国务院发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确了“三权分置”政策的具体内容(图表2)。

图表2 农业用地从“两权分置”转变为“三权分置”
图表2 农业用地从“两权分置”转变为“三权分置”
(资料来源)笔者根据2016年10月30日国务院发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(国务院公报、2016年第32号)制作

  首先,始终坚持农业用地集体所有权的根本地位。农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意。

  其次,严格保护农户承包权。土地承包权人有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。

  再次,加快放活土地经营权。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意。

  2019年实施的新《农村土地承包法》给予了从“两权分置”向“三权分置”转变的法律依据。农户可据此自行使用承包土地的经营权或将其流转给第三方。

  以往的法律规定,农民如果在城市定居,就必须放弃其农村的农地承包经营权。但新《农村土地承包法》规定,农民在承包期内进城落户,无论是部分成员或者举家迁入,都不以退出土地承包权为前置条件,引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方,也可以鼓励其流转土地经营权。

  此外,为严守耕地红线,新《农村土地承包法》规定,农业用地的经营权即便流转到第三方,不得改变土地农业用途,如要转为非农用地则需接受严格的审查。

稳定农业用地的承包关系

  为确保土地承包关系的“长期稳定”,2017年10月习近平总书记在中共第19次全国代表大会的报告上首次提出了“第二轮土地承包到期后再延长30年”的方针,这一方针后被写入新《农村土地承包法》。土地承包制始于1980年代,第一轮承包期是从1983到1997年的15年。第二轮承包期是从1997到2027年的30年,第二轮也即将到期,所以国家决定再延长30年。

  在此基础上,2019年11月26日中共中央和国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》,明确了“增人不增地、减人不减地”的方针。具体而言,承包方家庭人口增加,承包土地不会增加;家庭人口减少,承包土地也不会减少。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的,发包方应当依法收回承包地,另行发包。

  稳定农业用地承包关系的这些举措,有利于拥有承包权的农民。

  第一,延长承包期限,可以使农民通过自行使用或有偿转让农地来获得更多的收入。

  第二,提高土地价格。土地承包合同如果剩余时间过短,就会影响土地的流转。延长合同期限,就可以开展长期项目,经营效益提高,土地价格就能自然上升。

  第三,土地承包期限剩余时间过短,在用土地经营权担保贷款时,可获得的贷款金额较少;承包期限延长后,土地的担保价值上升,贷款额也能随之增加。

  第四,有利于农村产业的发展和搞活农村经济。延长承包期限,可让农民放心转让经营权的同时,也可让经营权获得者制定长期战略,不用担心政策发生变化,放心大胆地发展。

新《土地管理法》包括三项改革措施

  除落实“三权分置”和“稳定农业用地的承包关系”以外,“农业用地征收制度改革”、“集体经营性建设用地入市改革”以及“宅基地制度改革”也是本次农村土地改革的重要内容。2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出,①缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;②建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;③为确保农民宅基地权利,开展农村宅基地制度改革。随后,2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布,2015年开始在全国33个区县试点实施。根据试点结果,《土地管理法》主要做了以下修订。

1)农业用地征收制度改革

  随着工业化、城镇化的快速推进,征地规模不断扩大,因征地引发的社会矛盾凸显。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。《新土地管理法》在总结试点经验的基础上,在改革土地征收制度方面作出了多项重大突破。

  一是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。宪法规定,国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征收并给予补偿。但原土地管理法没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定,加之集体建设用地不能直接进入市场,使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道,导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障,影响社会稳定。新《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确,因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。

  二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,补偿标准偏低,而新《土地管理法》首次将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

  三是改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

2)集体经营性建设用地入市改革

  原来的《土地管理法》只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定导致集体建设用地流动性低,无法进行有效利用。

  新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

3)宅基地制度改革

  长期以来,宅基地“一户一宅”、无偿配置、面积法定、不得流转的法律规定,导致农村宅基地大量闲置浪费,农民宅基地的用益物权难落实。

  试点地区在自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限等方面进行了积极探索。新《土地管理法》规定,为保护农民利益,国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

  尽管还未正式立法,但以农地“三权分置”改革为蓝本,2018年1月,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。期待这将打开农村宅基地流转之路。

农村土地改革尚未完成

  中国正在开展的一系列农村土地改革,是迈向市场化的一大步。通过提高土地流动性,可以促进重新利用各类荒废的土地、开展大规模的农业生产活动,提高土地生产率。由此产生的附加值大多将成为农民的收入,这将有利于缩小城乡收入差距,扩大消费。

  但是,新《农村土地承包法》和新《土地管理法》实施之后,仍存在制约土地有效利用的制度障碍。城乡土地市场如果仍然无法统一,就无法根本解决城乡之间的土地供需不平衡。而且,坚持土地公有制和严守耕地红线的政府基本方针,也妨碍土地的流转和集约。要解决这些问题,就需要对土地制度进行彻底改革。

2020年4月17日登载
>> 日本语原文

脚注
  1. ^ “农村土地”,既有本文所指的“农村地区的所有土地”广义用法,也有中国正式法律文件中所指的“农业用地”狭义用法。《农村土地承包法》中的“农村土地”指的是“农业用地”。

2020年5月7日登载