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经济特区:中国的经验与教训

关 志雄
顾问研究员

  为激活日本经济而建立经济特区,已成为最近经济财政咨询会议的研究课题。其目的是通过设立在税制等方面享受优惠政策的特定区域,积极吸收外国企业和资本,使之成为振兴日本经济的起爆剂。负责推进此项工作的经济财政担当大臣竹中自己也承认这一设想受到了中国的启发。那么,日本应从中国的经验中学些什么?

  在开始实行改革开放之初的1980年,中国将广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门指定为经济特区,又于1988年追加了海南岛。在特区内,政府运用公共资金进行基础设施建设,并在所得税、原材料进口和出入境等方面对进入经济特区的外资实行优惠政策。特区的作用被定位为国内与国外经济交流的窗口、改革的试验场和示范样板。

  对改革开放以前采取近乎锁国政策的中国而言,经济特区成为外国的物品、人员、资金和信息汇集的场所。通过向特定地区集中进行基础设施投资和引进外资,不但可以提高投资和行政效率,政府担心的“资本主义污染”也被控制在最低限度内。

  政府在经济特区进行了各种各样的改革试验,其中包括很多大胆的制度改革。而经济改革往往都是向史无先例的未知领域挑战,因此未必都能取得预期的成果。能够义无反顾地推进一开始并无胜算的改革,恰恰是经济特区的长处所在。在经济特区这个有限的地域内实行改革,即使改革以失败告终,也能将其负面影响控制在最小的范围内。而改革一旦获得成功,就可向全国推广其做法。对外资实施的优惠政策自不待言,经济特区还在价格的自由化、土地使用权的自由买卖和国有企业的股份制等一系列制度改革方面开创了全国的先河。

  经济特区也成为其他地区改革开放的样板。特别是在天安门事件以后改革陷入停顿的时候,为了加快改革步伐,邓小平于1992年春节视察深圳,并发表“南巡讲话”。当时,中国出现了姓“资”还是姓“社”的争论(中国是社会主义还是资本主义),邓小平以经济特区迅速发展的事实为依据,对反对改革开放的保守派主张加以牵制,吹响了进一步深化改革开放政策的号角。以南巡讲话为契机,改革开放重新走入正轨。

  时至今日,伴随着经济特区的成功,其历史性作用正在逐步消失。

  首先,国家赋予特区的各种特权也已同样适用于其他地区。实际上,中国的改革开放始于经济特区这个“点”,经历了沿海地区这条“线”,最后扩展到内陆地区这块“面”上。特别是在加入世界贸易组织以后,中国经济已经进入全面开放阶段,特区的优势进一步淡化。除了必须对违背世界贸易组织无差别原则的一些优惠政策逐步加以修改外,其他地区也已能够与特区在几乎相同的条件下,直接开展海外商务。其结果是投资特区的吸引力下降,改革开放之初集中于经济特区的海外直接投资已经开始出现向其他地区分散的势头。

  而且,早在90年代中叶,社会舆论就曾提出经济特区不应永远享受特权。特别是在国内地区间经济差距拉大的情况下,认为政府应优先发展落后的农村和内陆地区而非特区的主张占据主导地位。在此背景下,中央政府不得不将财政援助的重点由经济特区转向内陆地区。

  由此可见,经济特区依赖中央政府优惠政策发展的阶段已经结束。今后,经济特区必须充分利用先行开放所积累的经验这一“先行一步”的有利条件,确立起自身在高科技和服务等领域的新的优势。根据中国的经验,日本在引进特区机制的时候,也应提前准备好“退出”的时间表。

2002年5月2日
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2002年5月2日登载