国营企业改革 以民营化为中心

　　在地方财政改革中，很难对国营企业进行监督，铁道、公共汽车等交通事业的低效率非常引人注目，亟需通过民营化对其进行改革。改革的成败关系到对管理体系的重新认识。

　　地方国营企业正迎来一个改革的时代。所谓国营企业是指向居民提供公共服务，并由利用者承担相应费用的以独立结算为原则的公共事业，各个项目都各自设立特别会计。具体来说，医院、上下水道、交通等很多居民身边的服务都与地方政府在财政上存在着密切的关系。

　　地方财政改革日趋成为一项迫切的任务，但从正面提出与国营企业相关的特别会计改革的并不多，对详细情况的公开也不能说做得很充分。

　　但是，国营企业的事业数超过了1万项，并存在40万人的职员，预算、决算规模达到21万亿日元。而且，为在地方完善破产法制，要求地方财政也自己负责运营，承担解释责任并提高透明度。为此，第三产业及土地开发、道路、住宅供给等地方三家公社同样迫切需要进行国营企业（特别会计）管理（统治）上的改革。

　　下面，以在政府系统的经济产业研究所协助下取得的研究结果为基础，探讨国营交通管理组织形态的理想方式。

　　一般来说国营企业在直接提供服务的情况下有下列优点：（1）因为由地方政府管辖，所以具有较大的稳定性及风险承受能力；（2）不偏重营利，能够提供反映居民需要的生活保障型服务；（3）由于是国营，所以无论谁都能够获得相关信息，并由行政承担解释责任；（4）通过与其他公共服务合作可以推进服务的网络化，大家都可以享受到网络化带来的好处。

　　所有这些优点都是以公共应该对经济学上所说的“市场的失败”进行弥补这一思路为基础的。但是，在已经确立了PFI（有效运用民间资金完善社会资本）等新的经营技术的成熟社会中，并非如果不通过公共部门提供这些服务就无法实现上述优点。

　　合理地在官方与民间分配风险是可以做到的，要想诱导民营企业提供必要的生活保障方面的服务，通过合同上的约束就可以实现。信息公开也可以通过合同义务的方式要求民间完成，关于网络的问题也可以通过与民间缔结促进合理合作的合同予以解决。

　　也就是说，如果能够证明公益性，几乎所有国营带来的好处，都是可以通过支付补助金等缔结适当的激励合同的方式就可以解决的问题，没有必要为了直接提供服务而拥有事业本身。

　　在事业破产及发生罢工时，事业被中断，继续提供公共服务的风险就有可能浮出水面。但是，这种风险在国外也有类似事例，通过适当的规定和检查，再加上构筑一种使追求利润和实现公益可以两全的信任关系，这种风险就可以降低。

　　举例来说，当民间交通发生罢工时确实会引起一些混乱，但这并不等于希望日本原来的国铁复活。今日的社会能够承受得起一定程度的风险，发生这种风险给社会民生带来的损失与因民营化而带来的效率提高及其给民生带来的好处相比还是要小的。

　　因此，一般来看，作为民营部门优势的灵活性及在创造性上的努力，与作为国营优势的稳定性相比，要更优越一些。特别是与广泛的医疗领域等相比，在城市交通等方面，只要在成本上有利，就应通过签定合理的合同而将其转化为民营化的形态。

　　国营医院及上下水道等虽然也存在问题，但在地方国营交通方面，最近企业债券发行额及建设投资额等每年都以两位数的百分比增长，其中地铁的建设高潮依然在持续之中。在日本有10个地铁在运营，但除了东京metro之外全都是国营企业。即便是在财政状况严峻的情况下，很多城市还在进行建设，今年也有竣工的线路。神户市在2001年开通的海岸线及去年福冈市的三号线等，近年开通的几乎所有线路，需求都远远低于预期，债务偿还计划被迫延期。

　　运营的低效率也是问题之一。公共汽车事业虽然正在进行线路转让及承包等经营改革，但改革的速度却不快。在笔者对即使在成本中也占据主要因素的职员工资等进行分析时发现，在效率等指标上国营与民营之间几乎相差一倍（左表）。如果把工资及职员数等分别比照国营企业中最有效率的企业予以削减，则总共可以削减844.1亿日元，进而比照中小铁路（考虑到地区差异）的水平，则总工资额能够降低983.2亿日元，与现在相比减少68%（右表），这个金额足够填补赤字（2003年时为680亿日元）。

　　在导致投资低效的背后，政治因素若隐若现。当然，即便收支是赤字，从公平性的观点来看赤字也有正当的一面。但是，对利益与费用的分析并不具备透明性，结果表明对解释责任没有充分的问责制度是一个非常大的问题。如果将此称之为欠缺“对初期投资的管理”，那么今后陆续开通的新线路在管理上也是不完善的。

　　对于开业后的运营手法和形式等，国营企业也没有形成高效运营的结构。作为导致运营低效性的因素有下述几项：（1）担心接手的民营企业能力不够；（2）由于根据国土交通省的规定，民间承包所占公共汽车线路的长度及全部使用车辆的数量不能超过50%，因而无法进行彻底的改革；（3）由于职员是公务员，所以变更工资水平及在雇用上进行调整等非常困难；（4）国家的补助制度非常复杂，补助新经营形态的制度的灵活性不透明；（5）由于对高效运营不可或缺的激励合同的经验不足，所以无法发挥出改革的效果。这些问题与投资一样，是由于对运营欠缺管理所至。

　　这种管理上的欠缺，最终会导致公共服务水平的降低和居民负担的增加。现在，虽然面向改革的经营计划设定为所有的国营企业，但很多是以既有的经营形态为前提的。虽然大阪市等作为先例已开始讨论国营改为国有民营或完全民营化，但很少有地区提出强化管理机能的根本性改革方案。

　　为了促进这种经营改革，应该采取什么样的管理呢？要点有以下两个。

　　第一要明确官民之间的责任分担以及费用和利益。通过组织改革对官民的责任分担进行合理化，这样就可以既维持公共服务水平又获得高效率所带来的好处。另一方面，持续运营的风险也需要一定的费用。首先必须让居民了解这些费用与利益，为此有必要通过信息公开等方式从外部进行管理。

　　第二则是改革国家和地方的责任分担。前面提到，复杂的补助制度和规定所代表的“官”内部的责任分担不明确妨碍了组织改革，根据这种实际情况，应明确责任分担。对于国家应该负责的部分，应通过明确财源保障基准等国家参与的根据，以简要的辅助制度来实施，而关于地方的那部分责任，则希望地方通过自筹资金来实施。

　　就重心在城市的地铁等交通事业问题，在确保安全第一的情况下，应在完善运营方面让地方尽量自己负责，同时推进财源下放和放款限制。