国立大学改革的方向——修正运营费拨款制度，提高管理水平

　　国立大学法人化后经过了五年，法人化的目的是，通过让国立大学从文部科学省的内部组织中独立出来，并改为非公务员形式，来提高运营的自由度，把大学改革成具有丰富个性和魅力的大学。在以法人化为杠杆的大学改革中，笔者希望关注国立大学法人运营费拨款的问题。这是替代以前的补助金，由国家支付的，用以补足实施教育研究所需的支出额与学费或附属医院收入等大学自己收入的差额。

　　2009年度的拨款达1.17万亿日元规模，虽然用途自由，但在估算差额的时候，在支出额方面考虑了各大学的特征等，在收入额方面考虑了经营努力等因素。因此，如果这个估算方法不妥当，就有可能给大学运营带来影响，损害大学相对于文科省的独立性。鉴于此，下面我想对这个问题进行思考。

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　　围绕国立大学的运营费拨款有两个动向，一个是对妥善分配的要求。在文科省于今年6月提出的《关于国立大学法人的组织及全盘业务的修正》中指出，关于拨款的估算和分配，应对各个法人的努力和成果进行评估，正确反映在资源分配上。同时，应促进大学的多样化和功能分工化。

　　另一个是基于政府的财政困难的要求。在政府被要求重建财政的情况下，从2005年以来，原则上每年大学运营所需的经费削减1％，医院收入增加2％，在这一前提下估算对国立大学的运营费拨款。其结果，拨款总额每年减少100～200亿日元。对此大学一方认为“难以保证教育质量，基础研究的萌芽被毁坏，日本的高等教育和基础研究的根基将会崩溃”，要求修正的呼声也很强烈。

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　　笔者认为，在这种情况下，修改估算拨款时的计算基准和设计国立大学高层发挥领导作用的制度这两方面都是非常重要的。

　　首先是关于前者的估算拨款时的计算基准。不可否认，计算基准与实际状况发生了偏离，特别是关于大学附属医院的“附属医院运营拨款”十分显著。也就是说，从2006年度来看，对附属医院的运营拨款相当于对大学拨款总额的5％左右，但是按照国立大学的结算，大学整体的17％用于填补附属医院。

　　这意味着，作为医院之外的经费估算的拨款用在了医院。也就是说，在“对教育研究等运营费的拨款”中，包括了属于附属医院的教员、进修生和指导医生等人事费用等医院的相关经费，这就是两者偏离的原因。

　　由于存在这种会计基准的问题，大学的实际状况变得难以掌握，对于从外部进行治理带来的负面作用，必须加以改正。

　　接下来看一下国立大学高层发挥领导作用的制度设计问题。在实施大学法人化时，为了实现具有自主性、高效率和优异效果的大学运营，改变了运营组织，以便以校长为核心的高层能够发挥领导作用。伴随着这种改变而得到提高的大学内部治理将会带来什么呢？

　　在这里，推算了决策体制和校长能够发挥领导作用的制度对大学的财务指标产生了什么影响。具体来说，就是使用文科省“国立大学法人及大学共同利用机关法人的改革推进状况”的调查结果，对于决策体制，统计了专职理事和监察的比例，对于校长能够发挥领导作用的制度，统计了（1）关于聘用教员和人事费用校长有无裁量权；（2）有无事务局和独立的检查体制；（3）有无提高大学自己收入的激励机制（动机刺激）的预算。

　　本研究调查了对运营费拨款的依存度、捐款和接受委托研究等占全部收入的比例、业务费中人事费所占比例、其与教员人均研究经费的相关关系。结果表明，如果大学内部治理水平得到提高，大学的财务绩效也随之提高（见表）。

表 大学内部治理形态对财务的影响

　　虽说没有考虑到教育质量的变化，但是这个结果显示出，伴随着法人化，强化内部治理功能具有一定效果。因此，今后在估算拨款时，重要的是评估在校长的领导作用下，各大学法人根据应担负的需求，如何灵活地对研究和教育活动进行了决策，并把这个评估反映在拨款分配额上。

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　　这种为保证国立大学运营的大学运营拨款制度本身的设计，其很多论点都与为保证地方政府财政运营的地方补助金制度设计相重合。

　　第一是在重新探讨国家参与方式的同时，如何提高各法人的特色这一论点。在地方分权和向地方转让权限的呼声不断加强的情况下，国家应做的事情和地方应做的事情需要明确区分的意见正在加强。很多人主张，随着社会日趋成熟，要提供符合地区多样化需求的服务，应由距离居民较近的地方来提供服务。

　　如果把这个主张用于国立大学，国立大学也按功能区分，对于向地方做出贡献的大学，应委托给能够掌握其需求的地方来替代国家进行参与，这一方向也是可取的。

　　另外，还有人主张应防止出现大学之间的教育服务在各地区间的差距。在义务教育方面，确实存在不能跨地区选择学校的制约。因此，在各地方之间教育服务应实现平等的意见很多。但是，大学生与中小学生相比这种制约较少。那么，就应该容许差距的存在，以促进大学竞争的观点，重新探讨参与运营的主体是否必须是国家。

　　第二是以拨款填补大学运营所需的支出与收入的差额这一制度的是与非。拨款会加强对拨款的依赖，损害对自助努力的激励机制。这种关于“效率与公平”的矛盾的讨论在地方补助金制度方面也是一个重大的论点。在地方补助金的问题上，正在从这一观点讨论地方分权和转让财源。在国立大学运营问题上，也需要讨论教育券（voucher）制度等，以及提高学费或提高附属医院收入等来扩大自己收入的方法。此外，在考虑每个地方的具体情况的同时，为了思考不损害对努力的激励机制的制度设计和措施，地方补助金制度可以作为参考。

　　在这些讨论的基础上，国家即使保证支出额，但怎样估算“切实实施教育研究所需要的支出额”这个问题今后将变得更加重要。这是因为，虽说教育领域作为对未来的人才进行投资是重要的政策领域之一，但面临高额公共债务，老龄化日趋严重，加上需要经济刺激方案的国家财政状况更加恶化，由于低生育率预计今后学生人数将不断减少。在这种情况下，关于估算必要的支出额问题，怎样与其他政策领域取得平衡成为一个难题。

　　正因如此，国家首先有责任使用高透明度的客观信息（数据)，向国民明确说明税金的使用具有高效率和优异效果。当然，会有反对意见认为使用这样的方法评估大学的知识活动成果不合适，但不能因此放弃对评估的努力，是否做这种努力是非常重要的。