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中国被认定为“汇率操纵国”
——人民币何去何从

关 志雄
顾问研究员

  2018年3月,中美贸易战爆发。历经曲折之后,2019年6月29日在G20大阪峰会召开期间,中美举行了首脑会谈并达成“停战协议”。但是8月1日,美国总统特朗普宣布从9月1日开始对此前未受加征关税影响的价值3,000亿美元的中国进口产品加征10%的关税。中国则宣布暂时停止购买美国农产品进行反击,两国间的贸易战重燃。8月5日,人民币对美元汇率破7,跌到2008年5月以来的最低值。美国随即把中国认定为“汇率操纵国”,中美贸易战开始呈现汇率战的迹象。

美国的目的

  2019年8月5日,美国财政部发布声明称,根据《1988年综合贸易和竞争力法》第3004条,财政部长必须考虑各国是否通过操纵本国货币与美元之间的汇率妨碍有效的国际收支平衡调整或在国际贸易中获得不公平的竞争优势。在美国总统特朗普的支持下,财政部长穆努钦宣布中国为“汇率操纵国”(U.S. Treasury Department, “China Designated as a Currency Manipulator” Press Release, August 5, 2019、以下是“美国财政部声明”)。这是美国财政部25年来首次认定中国为“汇率操纵国”。

  有关“汇率操纵国”的认定,通常与美国财政部向议会递交《半年度汇率政策报告》同步进行。这次从时间来看可谓例外。但其实,特朗普就曾在2016年总统大选时承诺,如果自己当选就会把中国认定为“汇率操纵国”。所以此次认定可以说是特朗普实现了当初的承诺。

  美国将中国认定为“汇率操纵国”,是在日益加剧的中美贸易摩擦中讨价还价的一个筹码。在这场贸易战中,提高关税成为美国打压中国的最重要手段。美国企图通过宣布中国为“汇率操纵国”来牵制中国通过人民币贬值来抵消美国追加关税带来的对美出口负面影响。

  此外,美国担忧美元升值会进一步扩大贸易和经常账户的逆差,希望美元走弱,所以无法容忍人民币对美元的贬值。根据2019年5月美国财政部发表的《半年度汇率政策报告》,美元的实际实效汇率在2018年末同比上升了4.5%,比以往20年的平均值相高出8%,人民币对美元贬值也是其原因之一(U.S. Department of the Treasury, Office of the International Affairs, “Report to Congress, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” May 2019)。特朗普总统在8月8日的推文中指出,由于美联储(FRB)维持高于其他国家的高利率政策,导致美元坚挺,这使波音公司等美国企业难于在国际上进行平等竞争,所以他要求美联储降息引导美元贬值。

中国被认定为“汇率操纵国”是否符合事实?

  美国有关“汇率操纵国”认定的法律依据是《1988年综合贸易和竞争力法》的第3004条和《2015年贸易便利化和贸易执法法案》。前者并没有规定具体条件,但后者设定了以下三个标准:
①巨额对美贸易顺差
②大量经常账户顺差
③持续单边干预汇率市场

  美国财政部在2016年4月发表的《半年度汇率政策报告》中,首次将上述三个标准进行了具体量化:
①与美国双边贸易(单指货物、不包括服务)顺差超过200亿美元/年
②该经济体的经常账户顺差对GDP比超过3%
③该经济体通过购买外币持续单边干预汇率市场(12个月中至少8个月),干预总额对GDP比超过2%

  2019年5月发表的《半年度汇率政策报告》将②中的经常账户顺差对GDP比从“超过3%”改为“超过2%”,将③中的“至少8个月”改为“至少6个月”。

  如果一个经济体全部满足这三个条件,美国财政部会将该国认定为“汇率操纵国”。如果只满足两个条件,则会被列入“观察名单”,加强监督。

  然而,按照现有标准,中国不应被认定为“汇率操纵国”,因为中国只满足了三个条件中的第一个条件,所以不仅不应被认定为“汇率操纵国”,甚至不应该被列入“观察名单”。根据2019年5月的《半年度汇率政策报告》,对于第一个条件,2018年中国对美贸易顺差为4,190亿美元,远高于200亿美元的标准;对于第二个条件,2018年度中国的经常账户盈余对GDP比仅为0.4%,低于2%;对于第三个条件,2017年之后,从中国外汇储备总体保持平稳来看,中国当局没有积极干预汇市(图表1)。

图表1 人民币兑美元汇率以及中国外汇储备的变化
图表1 人民币兑美元汇率以及中国外汇储备的变化
(资料来源)笔者根据CEIC数据库(原数据来自中国国家外汇管理局和中国银行)制作

  2019年5月28日美国财政部发布的《半年度汇率政策报告》中,中国虽然没有被认定为“汇率操纵国”,但还是与日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚、越南一起被列入了“观察名单”(图表2)。其依据是2017年4月《半年度汇率政策报告》新设的“第四个标准”,即“如果该经济体在美国贸易逆差中金额及所占份额巨大,即便不符合上述三个认定标准中的两项,也将会被列入观察名单”。这一条明显针对中国。但即便如此,中国也一直没有在其后的《半年度汇率政策报告》中被认定为“汇率操纵国”。

图表2 “汇率操纵国”的认定标准
-被列入“观察名单”的国家(2019年上半年)-
图表2 “汇率操纵国”的认定标准
(注)数据为最近季度,灰色为超标项目。
(资料来源)笔者根据U.S. Department of the Treasury, Office of International Affairs, "Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States," May, 2019制作。

认定中国为“汇率操纵国”的依据

  根据《2015年贸易便利化和贸易执法法案》及其相关标准,中国并不满足“汇率操纵国”条件。于是,为了将中国认定为“汇率操纵国”,美国财政部就从未规定明确标准、财政部长被赋予较大自由裁量权的《1988年综合贸易和竞争力法》第3004条寻找法律依据,并据此提出了以下认定理由(“美国财政部声明”)。

  首先,中国长期以来通过持续性大规模的外汇市场干预来促使货币被低估。中国在维持大量外汇储备的同时,于2019年8月初,采取了具体措施使人民币贬值。这些行动的背景和中国市场稳定原则的不可信性证实了中国货币贬值的目的,是在国际贸易中获得不公平的竞争优势。

  其次,中国当局对人民币汇率拥有充分的控制权。8月5日,中国人民银行发布公开声明表示其“积累了丰富的经验和政策工具,将继续创新和丰富调控工具箱,针对外汇市场可能出现的正反馈行为采取必要的、有针对性的措施”(“人民币汇率完全可以维持在合理均衡水平上的基本稳定―中国人民银行发言人就人民币汇率问题答记者问”中国人民银行网站,2019年8月5日)。这是中国人民银行公开承认其在操纵汇率方面拥有丰富的经验,并准备继续这样做。

  美国还认为中国这样的行为违反了其在G20做出的不进行竞争性贬值的承诺。

中方反驳

  针对美国财政部将中国认定为“汇率操纵国”,中国人民银行发表声明深表遗憾,认为“这一标签不符合美财政部自己制订的所谓“汇率操纵国”的量化标准,是任性的单边主义和保护主义行为,严重破坏国际规则,将对全球经济金融产生重大影响“(中国人民银行关于美国财政部将中国列为“汇率操纵国”的声明,2019年8月6日)。中国人民银行还在声明中指出:

  中国实施的是以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,在机制上人民币汇率就是由市场供求决定的,不存在“汇率操纵”的问题。今年8月以来,人民币汇率出现一定幅度贬值,主要是全球经济形势变化和贸易摩擦加剧背景下市场供求和国际汇市波动的反映,是由市场力量推动和决定的。人民银行一直以来致力于维护人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。根据国际清算银行公布的数据,2005年初至2019年6月,人民币名义有效汇率升值38%,实际有效汇率升值47%,是二十国集团经济体中最强势的货币,在全球范围内也是升值幅度最大的货币之一。在刚刚结束的国际货币基金组织对中国的第四条款磋商中,国际货币基金组织指出人民币汇率大体符合基本面。在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中,中国一直承诺人民币汇率保持稳定,有力地支持了国际金融市场稳定和全球经济复苏。2018年以来,美国不断升级贸易争端,中国始终坚持不搞竞争性贬值,中国没有也不会将汇率作为工具来应对贸易争端。

  美方不顾事实,无理给中国贴上“汇率操纵国”的标签,是损人又害己的行为,中方对此坚决反对。这不仅会严重破坏国际金融秩序,引发金融市场动荡,还将大大阻碍国际贸易和全球经济复苏,最终会自食其果。美国这一单边主义行为还破坏了全球关于汇率问题的多边共识,会对国际货币体系的稳定运行产生严重的负面影响。中方奉劝美方悬崖勒马、迷途知返,回到理性和客观的正确轨道上来。

被认定为“汇率操纵国”的影响

  作为本次“汇率操纵国”认定法律依据的《1988年综合贸易和竞争力法》第3004条中,并没有规定具体制裁措施。“美国财政部声明”对于将中国认定为“汇率操纵国”之后的相应措施,也只限于以下几点,而没有提及进一步制裁。
①美财政部长穆努钦将与国际货币基金组织(IMF)合作,消除中国最近采取的行动所带来的不公平竞争优势。
②美财政部将重点监督中国是否遵守避免货币竞争性贬值、不操纵汇率来提高竞争力的G20公约。
③美财政部继续敦促中国,提高汇率和外汇储备管理和目的的透明度。

  根据《2015年贸易便利化和贸易执法法案》,如果某一个国家被认定为“汇率操纵国”,美国财政部会与该国启动谈判,敦促其改变做法。如果一年后财政部仍然认为该国未采取适当政策来纠正汇率低估和贸易顺差的问题,美国总统可以采取以下等行动:①禁止海外私人投资公司(OPIC)此后为该国任何项目提供资金(包括保险、再保险、担保);②禁止联邦政府此后从该国采购或签订商品和服务的采购合同。

  中国原本就不是OPIC的主要资金提供对象,也不是美国政府采购的主要对象,所以这些措施即便执行,直接影响微乎其微。但是,美国将中国认定为“汇率操纵国”,表示了其阻止人民币贬值的强烈决心,这将会对中国今后的汇率政策加以一定的制约。

人民币汇率机制改革所面临的选择

  在人民币受到市场和美国反向压力的情况下,中国央行面临着以下三个选择:

  ① 从现行的“有管理的浮动汇率制”暂时恢复到2005年7月以前实施的盯住单一美元制。为了稳定市场预期,当局每天公布相同的人民币对美元中间价。其实在2008-09年全球经济危机发生时,中国就曾经采取过这一权宜之策,成效显著。为将市场汇率控制在规定的浮动范围内(中间价+/-2%),当局必须随时准备干预汇市。例如,当人民币受到贬值压力时,抛售美元买进人民币。这会导致外汇储备的减少,但中国高达3万亿美元的外汇储备给这一政策的实施提供了有利条件。

  ② 允许人民币对美元缓慢贬值,或一次性实施较大幅度的贬值。这对抵消美国实施附加关税给中国出口带来的负面影响有一定效果,但不仅会加剧与美国的贸易摩擦,还有可能引发全球竞争性汇率贬值。

  ③ 实施“完全浮动汇率制”。当局不再公布人民币汇率中间价,同时宣布原则上不再干预汇市,让市场供求决定汇率。这样,汇率的波动就会取代外汇储备的波动。在这一制度下,由于货币供给量不再随着当局干预汇市而变动,所以货币政策的独立性会有所提升。但是,在市场预期不稳定的情况下,人民币可能会大幅下跌。

  以上三种选择中,①恢复盯住单一美元制的可行性最高,②人民币贬值带来的风险最大,可以将③完全浮动汇率制定为中长期目标。

2019年8月22日登载
>> 日本语原文

2019年9月5日登载