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中美贸易摩擦的扩大化和长期化
——中美脱钩倾向渐显

关 志雄
顾问研究员

  从1972年尼克松访华到奥巴马执政,美国一直采取“接触”(Engagement)对华政策。但特朗普执政后,这一政策发生了巨大转变,美国将中国定位为战略竞争对手。为抑制中国的崛起,美国开始采取旨在切断中美经济关系的脱钩政策,如对从中国进口的产品加征关税,对本国高科技产品出口中国以及对中国企业在美国的直接投资加强限制等。

  2018年8月,美国通过了一系列以压制中国高科技产业发展为目的法律。2019年5月,美国政府发表了全面封杀华为的政策。从这些动作可以看出,中美摩擦已不再停留在贸易战层面,而呈现出科技战的趋势。由此可以预测两国之间的对立将会常态化。

贸易战愈演愈烈

  现已升级为贸易战的本次中美贸易摩擦,其开端可以追溯至2018 年3 月22日,美国政府宣布依据《1974 年贸易法》“301 条款”(Section 301 of the Trade Act of 1974)对华发动制裁。4月3日,美国贸易代表办公室(USTR)宣布将对包括高科技领域产品在内的1300种、价值约为500亿美元的中国进口商品加征25%关税。中国于次日进行反击,宣布将对从美国进口的大豆、汽车等106种产品加征25%关税。美国认为这是“中国的不当报复”措施,特朗普总统指示美国贸易代表办公室进一步扩大加征关税的产品范围。中美贸易摩擦因此瞬间升级为贸易战争(图表1)。

图表1 中美制裁关税和报复关税的实施情况
图表1 中美制裁关税和报复关税的实施情况
(资料来源)笔者根据美国商务部统计、中国海关统计等各类资料制作

  截至2018年9月,尽管中美之间进行了多次磋商,两国分别对对方的进口产品实施了三轮加征关税。具体是:美国于2018年7月6日、8月23日和9月24日,分别对约340亿美元、160亿美元以及2000亿美元的中国进口产品加征了25%、25%和10%的关税,并计划于2019年1月1日,将第三轮约2000亿美元中国产品的加征关税税率从10%提高到25%。针对美国的这些攻势,中国于2018年7月6日、8月23日和9月24日进行了反击,分别对约340亿美元、160亿美元以及600亿美元的美国进口产品加征了25%、25%和5~10%的报复关税。

  为结束贸易战,2018年12月1日,习近平主席和特朗普总统举行了中美首脑会谈。美方同意将原定2019年1月1日开始实施的加征关税措施推迟到2019年3月1日,中美贸易战暂时休战。5个月后的2019年1月30日-31日,两国举行了高级别磋商会议。2月24日,特朗普总统宣布继续延迟原定3月1日开始实施的加征关税措施。

  然而,2019年5月5日,特朗普总统突然宣布,由于谈判进展缓慢,对2000亿美元中国进口产品的追加关税从10%提升至25%。并于5月10日,华盛顿中美经贸高级别磋商会议召开当日开始实施。对此,中国于5月13日宣布,从6月1日起,对600亿美元的美国进口产品追加最高税率为25%的关税。同日,美国也宣布要对追加关税对象以外的约3000亿美元(第四轮)中国进口产品加征25%的关税(预定在听证会结束后实施)。

  关于谈判破裂,美国政府认为原因在于中国,是中国政府对于已经达成一致的中美贸易谈判文件进行大幅修改,并取消了修改法律等来解决美国所关切的知识产权和商业秘密保护、强制性技术转移、竞争政策、金融服务市场准入、汇率操纵等问题的举措(“中美贸易谈判、中国大幅修改合意文件草案=相关人士”路透社,2019年5月8日)。而中方的刘鹤副总理在华盛顿磋商结束后举行的记者发布会上表示,必须解决三个核心关切问题:①取消全部加征关税,②贸易采购数字要符合实际,③任何国家都有自己的尊严,必须平衡协议文本(“刘鹤:合作是正确选择 重大原则绝不让步 坚决反对加征关税”新华社、2019年5月11日)。

  中美首脑将在6月底大阪G20峰会期间举行会谈,这次磋商能否使经贸关系回到正轨颇受世界瞩目,但不应对此期望过高。从美国政府为压制中国经济发展而实施的一系列中美高科技产业脱钩政策来看,中美对立长期化、两国经济进一步脱钩的可能性反而正在上升。

美国通过《2019财政年度国防权限法》

  2018年8月13日,美国总统特朗普签署了《2019财政年度国防权限法》,其中包括以下促使中美高科技领域脱钩的内容:①《2018年外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA),旨在增强对美外国投资委员会(CFIUS)的权限,加大外国企业对美投资审查力度;②强化出口管理的《出口管理改革法》(ECRA);③禁止美国政府采购5家中国企业的通信器材等(赤平大寿“中美摩擦长期化对策”日本贸易振兴机构,2019年5月15日)。根据这些规定,美国加强了对中国企业在美投资的限制、出口管理以及限制政府采购中国的通信器材。

  《2018年外国投资风险审查现代化法案》针对外国企业投资拥有关键技术和关键基础设施的美国企业进行了限制。根据该法案规定,审查范围从原来“控制”美国企业的外企投资, 扩大至对关键基础设施、关键技术及敏感个人信息领域的非被动投资。

  强化出口管理的《出口管理改革法》,内容包括防止美国重要技术流向海外的对策。此外,“新兴和基础技术”今后也将纳入管辖范围。如要将此类技术出口到海外,或将含有一定附加价值的产品从海外出口到第三国(再出口),都需要获得美商商务产业安全保障局的许可。“新兴和基础技术”的范围虽然还没有确定,但被列入讨论范围的新兴技术包括以下14大领域:①生物技术、②人工智能与机器学习、③定位、导航、定时、④微处理器技术、⑤前沿计算、⑥数据分析技术、⑦量子信息和传感技术、⑧物流技术、⑨增材制造(3D打印等)、⑩机器人、⑪脑机接口、⑫高超音速空气动力学、⑬先进材料、⑭先进监控技术("Review of Controls for Certain Emerging Technologies," Federal Register, November 19, 2018)。这与中国大力推动的《中国制造2025》计划中的十大领域大部分重叠。

  禁止美国政府采购5家中国企业(包括相关企业)通信器材等条款的对象范围包括:华为和中兴通讯(ZTE)的通信器材,以及海能达通信、杭州海康威视数字技术、浙江大华技术生产的监控设备和通信器材。禁止措施分为两个阶段:2019年8月之后为第一阶段,禁止政府采购、取得、使用这些产品和服务的主要零部件以及关键技术的通信设备和服务,禁止签订、延长或更新合同;2020年8月之后为第二阶段,禁止政府与使用这些公司产品和服务的主要零部件以及关键技术的通信设备和服务的公司签订、延长或更新合同。

美国政府全面封杀华为

  美国为使高科技产业与中国脱钩,逐步加强对世界通信领域巨头、拥有最先进5G技术的华为的封杀。

  首先,2018年4月17日,美国联邦通信委员会(FCC)出于国防安全的考虑,决定禁止本国企业向有国防隐患的外国企业采购通信设备,其目标就是华为和ZTE。8月,前文提到的《2019财政年度国防权限法》开始施行。12月1日,应美国要求,加拿大逮捕了华为副董事长兼首席财务官(CFO)孟晩舟,理由是涉嫌参与向受经济制裁的伊朗出口产品。

  2019年5月15日,美国政府明令禁止美国企业向华为及其相关的68家公司进出口产品。美国商务部以华为违反对伊朗的经济制裁等为由,根据出口管理规定,将华为列入出口管制实体清单,原则禁止向其出口美国高科技零部件。如果用于产品的零部件和软件有25%以上是美国企业生产的,即便产品是在日本等海外生产,也会受到出口限制。当天,美国还颁布了总统令,禁止美企业从有国防隐患的外国企业采购通信设备,为禁止进口华为产品铺路。由于这些禁令,许多企业相继宣布停止与华为的交易。

  美国政府对华为的封杀,不仅打击了华为,也对包括美国企业在内的全球供应链造成了巨大的打击。2018年,华为全球销售额为1050亿美元,零部件采购额为700亿美元,其中约110亿美元就是从高通、英特尔、美光科技等美国企业采购的(“焦点:美国封杀华为必将导致全球IT供应链的混乱”路透社,2019年5月18日)。限制与华为的交易,将会带来美国半导体产业缩小、企业收益减少等风险。受此影响,全面封杀华为消息传出后,在美国股市上市的与华为供应链相关的高科技股票和半导体股票大幅下跌。

科技战的扩大和深化

  美国不仅自己全面封杀华为,还要求其同盟国也一同参与(Stu Woo and Kate O' Keeffe, "Washington Asks Allies to Drop Huawei," The Wall Street Journal, November 23, 2018)。目前,日本、澳大利亚和新西兰等国采取了与美国相应的措施。

  日本政府于2019年5月27日,为防止重要信息技术流失海外,发表了对外资企业投资日本企业的限制规定。具体内容为,出于国防安全的考虑,从8月开始,要求IT及通信相关的20个行业也要进行事前申报。早在2018年12月,日本政府就已经修改了政府信息通信设备采购方针,将华为产品排除在外(“日本将对IT及通信相关20种行业外商投资设限”日本每日新闻,2019年5月27日)。

  遭到美国出口禁令打击的中国企业,不仅华为一家。ZTE就曾在2016年3月到2017年3月,因涉嫌向伊朗和朝鲜非法出口而被列入实体清单(注1)。此后,航空航天、半导体、超级计算机等多个领域的中国企业也被列入该名单。其中包括有政府背景的超级计算机开发公司中科曙光、与美国半导体龙头企业AMD合资的天津海光等(均为2019年6月被列入实体清单)。

  与此同时,美国也开始出现类似于历史上反共产主义的“红色恐慌”迹象(Anjani Trivedi“红色恐慌是否会再次袭击美国,高科技企业向中国研究者竖起高墙”彭博,2019年5月26日)。例如,美国的大学对中方提出的研究方案加强了审查,对访美参加会议和交流活动的中国科学家延缓发放签证,对机器人、高科技制造业等专业的中国研究生签证期限从五年缩短到一年。位于休斯顿的MD安德森癌症中心4月解雇了三名华裔科学家。美国国立卫生研究院(NIH)认为三人可能严重地违反有关同行审查保密以及未披露同国外机构关系的规定。此外,不少高科技企业中国员工被指控盗窃企业机密。

  由于美国加强了对华攻势,中国也开始反击。首先,除了对美国进口商品采取报复关税以外,中国于2019年5月31日宣布将建立“不可靠实体清单制度”,理由是“一些外国实体出于非商业目的,违背正常的市场规则和契约精神,对中国企业采取封锁、断供和其他歧视性措施,损害中国企业的正当权益,危害中国国家安全和利益,也给全球产业链、供应链安全带来威胁,对全球经济造成负面冲击,对相关企业和消费者的利益造成损害”(“中国商务部新闻发言人就中国将建立‘不可靠实体清单’制度答记者问”新华社,2019年5月31日)。

  其次,2019年6月9日,人民日报报道中国政府为有效预防和化解国家安全风险,加强对技术出口限制,建立“国家技术安全管理清单制度”(“我国将建立国家技术安全管理清单制度”2019年6月9日)。

  还有,2019年5月20日,习近平主席在中美贸易谈判负责人的陪同下考察了稀土相关企业。随后,人民日报等中国媒体同时发声,报道中国正准备利用稀土优势反制美国。

世界经济是否会分裂成两大经济集团

  不断升级的中美摩擦,不仅给中美两国经济,也给世界经济造成了巨大的负面影响。

  中国由于在美国贸易方面受到很大限制,在华外资企业正在加快把生产转移到海外的步伐。而且,由于美国加强了对外资直接投资的限制,中国企业和投资基金在收购、投资美国企业、尤其是高科技企业方面步履艰难。中国对美国的直接投资一降再降,从2016年的460亿美元降到2017年的290亿美元,2018年则锐减至48亿美元(Thilo Hanemann, Cassie Gao, and Adam Lysenko, "Net Negative: Chinese Investment in the US in 2018," Rhodium Group, January 13, 2019)。为应对美国的脱钩政策,中国在提高自主开发能力的同时,以一带一路为中心,加强与美国关系较远的发展中国家的关系。然而,由于很难从海外获得技术,又在资源配置、市场规模方面受限,估计中国的经济增长率将会低于以往。

  美国方面,在推动脱钩政策的同时,也应做好付出巨大代价的心理准备。中国是美国最大的贸易伙伴国(第一大进口国,仅次于加拿大和墨西哥的第三大出口国),许多美国企业在中国投资发展。中国是全球产业供应链的中心,中美贸易以及美国企业在华生产的产品,包括终端消费品以及许多中间产品和零部件。中美经济关系如果进一步脱钩,许多美国企业将不得不离开中国,把投资转向成本高于中国的国家,并从那些国家进口。结果,美国不仅会失去中国市场,还要承担进口物价上涨以及产业竞争力下降的后果。出于这些担忧,惠普、戴尔、微软、因特尔(四家联名)以及苹果等美国著名高科技企业,在2019年6月17日开始的“第四轮”加征关税听证会期间,发表了反对加征关税的声明。

 

  中美两国如果进一步加强对人才、物资、资金、技术的流动限制,经济关系进一步脱钩,世界经济有可能分裂成以美国和中国为中心的两大集团。结果导致许多产业的供应链被切断,跨国企业无法通过全球生产体制的布局实现资源优化配置。世界贸易、直接投资、经济增长都会陷入停滞,其影响将会大大超越英国脱欧这一去全球化范例。如何避免这一最糟糕的结局,将成为6月底在日本大阪召开的G20峰会上最为重要的议题。

2019年6月26日登载
>> 日本语原文

脚注
  1. ^ 后来,ZTE支付罚款,与美国政府和解。但在2018年4月又因向伊朗非法出口产品,被禁与美国企业交易7年。同年6月,ZTE同意支付罚款等条件,再度与美国政府和解。

2019年7月11日登载