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城镇化将成为经济增长的新引擎——关键是促进农民工的市民化

关 志雄
顾问研究员

  中国为了扩大内需和提高生产率,积极推进城镇化,其核心问题之一是给予农民工及其随迁家属(统称农业转移人口)与城镇居民同样权利的“市民化”。为此,必须对现行的户籍制度和土地制度进行改革。

城镇化对扩大内需和提高生产率所能起到的作用

  中国的城镇化率(城镇常住人口占总人口的比例)从1978年改革开放起步时的17.9%上升至2011年的51.3%,姑且不论发达国家,即便与处于同等发展阶段的国家相比,这一数值也不高,还存在很大的空间可以获得提高。近年来,由于世界经济危机和贸易保护主义抬头,中国的出口停滞。在这种情况下,中国期待通过城镇化扩大内需,提高生产率,促进经济发展。

  首先,城镇化可以创造新的消费需求。在中国,主要集中于城镇的工业和服务业的生产率远远高于农业,城镇居民的人均收入相当于农村居民的三倍左右,这也形成了城镇居民与农村居民之间巨大的消费差距。随着城镇化的深入,如果农民纷纷成为城镇居民,就可以扩大消费。

  其次,城镇化可以创造出巨大的投资需求。随着城镇化的深入,面向基础设施(电力、自来水、公路、通讯、煤气、热处理、垃圾和污水处理等)和公共服务设施(学校、医院等)的投资将会增加,再加上兴建商业、工业设施及居民住宅,面向房地产的投资也有望扩大。

  再次,城镇化还可以促进农业现代化的发展。伴随城镇化,如果大量农民离开农村、进入其它产业工作,这不但增加了农民的非农业收入,还可推动农业实现规模经营和现代化。随着农业生产率的提高,农民的农业收入也会增加。而且,城镇周边的农村土地的价格也会上涨,地方政府和农民可以通过出售土地获取收益。

城镇化成为新一届领导的主要任务

  基于这样的认识,中国正在积极推进城镇化的发展。在2012年11月召开的中国共产党第十八届全国代表大会(党代会)的报告中,城镇化与工业化、信息化、农业现代化共同被列为今后经济发展的动力。在以习近平为首的新一届领导班子上任后首次举行的中央经济工作会议(2012年12月15日—16日)上,推进城镇化与加强宏观调控、夯实农业基础、调整产业结构、提高人民生活水平、深化经济体制改革和扩大开放一起被列为2013年经济发展的主要任务。

  中央经济工作会议指出:“城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在。”会议提出推进城镇化的以下方针:与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程,走集约、智能、绿色、低炭的新型城镇化道路。其中,农业转移人口的市民化是新型城镇化的最大特征。

关键问题是农民工的市民化

  在中国,长期以来,所谓城镇化一直被单一理解为扩大城市建设,只注重扩大城市的面积和规模,没有顾及人们生活水平的提高。特别是在农民工的待遇问题上,只把他们视为劳动力,没有把他们及其家属真正作为“市民”来对待。中国的户籍制度把户口分为农业户口和非农业户口(城镇户口)两类。2010年,在6亿6570万人的城镇常住人口中,有3亿960万人没有取得城镇户口,仍然是农业户口(参见表1),占比为46.5%。由于户口以及与其连动的一系列制度上的限制,他们未能跟拥有城镇户口的居民一样获得参政权,和享受社会保障福利、子女接受义务教育等权利。

表1 城镇户口和农业户口的居民结构(2010年)
表1 城镇户口和农业户口的居民结构(2010年)
(资料来源)根据国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司编《中国2010年人口普查资料》(中国统计出版社,2012年)制作

  为了促进农业转移人口的市民化,中国政府在从2011年开始实施的第十二个五年计划当中以“符合在城镇落户条件的”和“暂时不具备落户条件的”为标准对农业转移人口加以区分,并决定分别采取以下改革措施。

  对于符合在城镇落户条件的农业转移人口,充分尊重他们在进程或留乡问题上的自主选择权,切实保护农民承包地和宅基地等合法权益。坚持因地制宜、分步推进,把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。同时,遵循城市规模越大落户门槛越高的方针。

  对于暂时不具备在城镇落户条件的农民工,要改善公共服务。以流入地全日制公办中小学为主,保证农民工随迁子女平等接受义务教育,并做好高中阶段教育的衔接。将于企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。建立农民工基本培训补贴制度,推进农民工培训资金省级统筹。鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

  进一步改革户籍制度和土地制度是农民工的市民化取得成功的关键。在现行土地制度下,农民无法自由处置自己名下的宅基地和承包地。而且,如果希望转为城镇户口搬迁到城镇定居,他们就必须放弃对这些土地的使用权。基于这种情况,为了将来能以更有利的条件出让土地,许多农民工对于用土地权利换取城镇户口持消极态度。只有通过进一步明确土地所有权、赋予农民出售土地的权力、提高补偿等措施,把从转让土地获得的大部分收益归还给农民,才能促使农民获得城镇户口,从而加速农民工市民化的进程。

2013年1月11日
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2013年1月11日登载