WTO体制下的紧急进口限制措施——现状和课题

　　正如本刊2002年1月号所介绍的那样，2001年9月以后的两年间，在大学从事研究工作的笔者有幸得到了参与经济产业省贸易政策制定和执行的机会，可是赴任伊始就陷入了当时已经被政治化了的日中大葱等农产品紧急进口限制措施问题的漩涡中。起初，对新的工作环境中到处感到困惑，但造成困惑的原因不仅仅是环境的变化。

　　笔者在研究工作中就一直从外部对WTO法的发展进行跟踪，所以对笔者而言，这种困惑毋宁说是来自自己被分派的工作职责中出现的"到底日本政府能否妥善合理地启动紧急进口限制措施？"这一疑问。之后不久，2001年底，日中间的贸易争端在两国政府高层间达成了妥协。其后不到三个月，于2002年3月上旬，日本成为美国启动钢铁紧急进口限制措施的对象国。经过攻防位置的转换，笔者站在与其他国家就紧急进口限制措施在WTO作斗争的立场上，再次痛切地感受到启动达到符合WTO协议要求的紧急进口限制措施的难度。

　　2002年8月，经济产业研究所接纳笔者为兼职顾问研究员，笔者与对此问题具有共识的荒木一郎高级研究员（现任横滨国立大学副教授）组织成立了研究会。此次，笔者与荒木先生共同将研究成果进行编辑，以经济产业研究所政策分析系列丛书《WTO体制下的紧急进口限制措施制度——努力建设具有实效性的制度》（东洋经济新报社、2004年7出版）的形式问世。本文作为对该书的引言，向各位读者介绍形成这一成果的认识过程。

　　因为对华调查这一件事，紧急进口限制措施成了与生活密切相关、备受全民关注的事件。当时，报纸和经济类杂志自不必说，甚至还沸沸扬扬上了面向家庭主妇的生活杂志（注1）。所以，也许对本刊的各位读者来说了解这一情况是很自然的，但笔者还是想对紧急进口限制措施进行简单的说明。

　　1948年，今天WTO的前身——GATT（关税与贸易总协定）生效，经历了八轮多边贸易谈判，大大降低了各国的关税水平。虽然自由贸易受到国民经济发展的普遍欢迎是毫无疑问的，然而在不可预料的事态下进口大幅增加（特别是短期内）时，与进口商品竞争的国产商品的销售就会下降，而使国内厂商蒙受巨大损失。在这种情况下，为了赋予国内产业"喘息"的时间，允许采取临时性的限制进口措施，也就是所谓的紧急进口限制措施。

　　笔者作为法律专业学生初次接触GATT是在20世纪80年代后期。当时的主流评价紧急进口限制措施是"想实行但实际上无法实行的重大政策"，因而并未受到特别的关注。也恰逢当时正是自愿出口限制（voluntary export restraint―VER）的全盛期，日本也对汽车、钢铁、机床、半导体等出口欧美的主要商品进行了数量限制。在纺织品贸易领域，VER作为多种纤维协定（MFA）在各国间被制度化，按照与GATT背离的原则实现了全球范围内的数量控制。此外，关于农产品贸易问题事实上处于法律控制的范畴之外，或者像美国那样取得GATT的豁免（Waiver），或者像日本等众多国家那样维持着不合法的剩余进口限制。因此，上述原本对贸易自由化就很敏感的产业，当时并不需要实施紧急进口限制措施。

　　此外，这一时期也是对出口管制外的商品频繁征收反倾销税和反补贴关税的时期。启动紧急进口限制措施需要发生由未能预见的涉及贸易自由化的问题导致的进口增加和严重损失。而且，由于只是进口国单方面地中止贸易自由化的承诺，所以必须以其他商品的自由贸易作为代价，否则出口国可以作为对抗手段，实行与紧急进口限制措施手段同等的贸易限制措施。因此，紧急进口限制措施一般被认为其运用难度要高于反倾销税。

　　在这种状况下，乌拉圭回合谈判制定了紧急进口限制措施协议，旨在通过灵活的紧急进口限制制度健全国际贸易体制。也就是说，限制反倾销税的滥用和WTO框架外的灰色措施，将纺织品、农产品等敏感产业中的贸易规则纳入WTO体制，谋求进一步的贸易自由化（规定纤维和农产品协定实行解除限制和逐步自由化）。另一方面，紧急进口限制措施协议规定，通过明确构成要素，部分地实行补偿和限制措施，作为临时的、公开性的保护措施，可以启动紧急进口限制措施。

　　结果，WTO成立后，紧急进口限制措施的采用较以前有所增加，然而另一方面，紧急进口限制措施的频发，特别是涉及基础产业和敏感行业的保护措施的发动也引起了成员国之间的争端。例如，在经营冬季番茄栽培的佛罗里达农民的压力下，1996～97年间针对美国番茄出口的紧急进口限制措施调查发展为美国和墨西哥两国间的政治问题。虽然在个案中属于"特例"，前面提及的2001年日本对大葱实施的紧急进口限制措施的调查和发动临时性措施的案例也被提上了2001年秋小泉和江泽民会谈的议题。还有，美国的钢铁紧急进口限制措施招致了日本、欧盟、中国等其他国家的强烈反对，引发了出于报复目的的停止关税减让（所谓的关税不对等）和以适应贸易转换为借口的连锁性紧急进口限制措施。此外，随着中国加入WTO，日本和美国的企业和政界都从中国经济的竞争力可能构成"威胁"的认识出发，对中国入世议定书所规定的特别紧急进口限制措施寄予了极高的期待。

　　这些事例显示，紧急进口限制措施的启动（以贸易大国的措施为甚）是当今的电视和普通报刊都关注的话题，对于启动紧急进口限制措施本身的褒贬，如前所述，也是茶余饭后广大国民的谈资。而且，前面列举的两件事例还受到极高政治层次的关注，这也是紧急进口限制措施作为贸易政策手段的重要性增强的结果。

　　紧急进口限制措施受到关注并被期待着逐渐发挥其本应具有的作用，于是，现行制度的灭亡问题必然凸现出来。原GATT第19条规定的紧急进口限制措施的实施要素是抽象和令人费解的，随着WTO的成立，制定了紧急进口限制措施协议，作为GATT第19条的"适用规则"（序言）。但是，紧急进口限制措施协议虽然具有作为实施细则的功能，其本身仍不过是一般和抽象的描述。

　　如前所述，紧急进口限制措施的频发招致了成员国间围绕该问题的争端，但是随着WTO的成立，通过自动化和法律化，争端解决过程的效率得到了提高，因而WTO不断地受托处理与紧急进口限制措施相关的案例。当然，现存立法中的不明确性应当通过司法程序中的解释进行一定程度的弥补，特别是，WTO的争端解决程序具有通过对协议的解释明确成员国间权利义务关系的辅助机能（注2）。

　　但在有些方面存在着不少批评意见，如争端解决专家小组和高级委员会在政策方面的法律解释和适用是否合理？判断是否能正确地指导各成员国的实施部门适用紧急进口限制措施？以及最初的协议文本经过司法解释补充后，委员会是否对其适用的正确程度给予了应有的关注？开篇中身处公门的笔者之所以"困惑"，实际上无非是因为在日本具体实施紧急进口限制措施协议的实务中，无论是法律条文，还是判例中都看不到明确的适用指南。

　　就此再稍作说明。例如，实施紧急进口限制措施要求存在进口数量的增加。所谓增加，判例中解释为"近期发生的、突发性地、大幅度的、相当数量的"増加，那么到底要求多长期间内、多少百分比的增加呢？紧急进口限制措施协议将"重大损害"定义为"显著的、整体性的恶化"，那么举例说，到底何种程度的失业率上升，或者何种程度的盈利恶化才足矣呢？此外，专家小组和高级委员会没有要求紧急进口限制措施协议规定所研究的所有经济指标都呈现恶化，那么，应当对哪些指标的动向给予重视呢？

　　当然，对此不存在单一的标准，基本上要求调查当局提供合理的证据支持，说明发生的事实一定程度上与定性表示的增加和损失的定义相符合。但是，专家小组对某成员国实行的紧急进口限制措施与协议的整体性进行事后审查时，并未明确地规定调查当局所研讨的证据对于事实认定到底具有何种程度的说服力（即专家小组的审查基准）。某些数字和资料的解释及与某些事实间存在着多种关联方式。

　　其次，紧急进口限制措施将"国内产业"发生重大损害作为要素之一，那么如何定义此时的"国内产业"呢？特别是，如何理解上下游产业的关系呢？例如，如果羊肉的进口增加，仅此就会冲击国内养羊农户的生产。这种情况下，受到羊肉进口增加损害的产业的定义不仅包括肉类生产厂商，还包括养羊农户，这是显而易见的道理。但是，专家小组和高级委员会认为活羊和羊肉不属于同类商品（对是否存在同一市场内的竞争关系不进行判断），而排除了这一言论。前面的美国钢铁紧急进口限制措施中也提到了类似的问题，但高级委员会回避了对此问题的判断。

　　现行制度的最大问题是因果关系问题。在发生了进口增加和"严重损害"时，两者间如果不存在因果关系，紧急进口限制措施的实施就得不到认可。对国内产业的损害也可能来自于进口增加以外的因素，如无序经营、投资过剩、经济衰退下的需求萎缩等。因此，要求明确甄别损害的原因，严禁将损害归咎于进口增加以外的原因。但是，如何分拆复杂交错的因素，判断整体损害中分别有多少归咎于各自的原因，这并不容易。虽然如此，高级委员会只是简单地批评调查当局"未对因素进行鉴别"，而不揭示具体的方法论，使败诉的被申诉国家非常的不满。

　　迄今为止，所有共计8件关于紧急进口限制措施的争端（包括纺织品贸易为11件）显示，成为问题的紧急进口限制措施行为都违反了紧急进口限制措施协议。但是，成员国家并未从中学到正确的紧急进口限制措施的方法。关于现行协议的解释陷入迷途，这种状况被美国芝加哥大学法学院的Sykes教授痛切地批判为政策迷失（policy at sea）（注3）。

　　此外还发现条文内容的矛盾和制度设计本身的瑕疵，这只能认为完全是起草的失误。例如，现行协议对抵制措施实施期限的写法矛盾，记忆犹新的是，这个问题在美国钢铁紧急进口限制措施中成为有关各国争论的焦点（注4）。另外，虽然序言中鼓吹了紧急进口限制措施协议对结构调整的重要性和促进国际市场竞争的必要性，但并未明确规定结构调整的义务，制度也没有对紧急进口限制措施履行赋予的政策目标给予保障。

　　如今所有人都非常明白，现行的紧急进口限制措施协议是不完善的，需要进行修订。

　　在这种情况下，国际经济法研究对紧急进口限制措施问题予以高度的关注。例如，通过荷兰海牙的Peace Palace Library的WTO文献目录服务可见（注5），90年代末以后，有关紧急进口限制措施的论文和学术著作的出版的增加是有目共睹的。日本也是同样，日本国际经济法学会于2002年秋天召开了有关紧急进口限制措施的研讨会，成果已在去年秋天出版（注6）。

　　在这种紧急进口限制措施研究盛行的风气下，我们尝试着从实证主义的法学解释的立场出发，将上述现行的紧急进口限制措施协议存在的问题整理成体系并使其明确化。希望以此对今后日本实施紧急进口限制措施以及修订WTO的紧急进口限制措施协议提供一些启示。必要时，可以超越法律解释的分析框架结构，从政策见解出发，提出妥当的协议解释或制度设计的建议。

　　当然，本书并不能解答全部课题，但相信讨论的话题一定程度上能够囊括围绕主要论点的紧急进口限制措施协议约10年间的发展情况，刊行之际，期待各位读者的指正。