具有讽刺性的是,就在日本政府内阁会议1月20日正式完成TPP国内批准程序的同一天,就任美国第45届总统的唐纳德·特朗普奉行"美国第一主义的外交政策"("America First Foreign Policy"(英文)),兑现竞选时的承诺,签署了指示美国贸易代表处(USTR)"退出"("withdrawal")跨太平洋伙伴关系协定(TPP)及其谈判的总统令(英文)。结果,USTR在1月30日向负责TPP统筹工作的新西兰(NZ)通报退出TPP,由此,美国正式脱离TPP框架。
从法律角度思考美国“退出TPP”
笔者一直利用RIETI的平台探讨TPP协定作为法律上的协议的意义(川濑2016b),借此机会,首先从法律上弄清"退出" ("withdrawal")的意义。维也纳条约法公约对成文协议从缔结到条约终止有明确规定,TPP协定作为成文协议也适用公约。
参加TPP协定谈判的12个国家去年2月4日在新西兰奥克兰签署了确定条约内容的文件,然而,由于满足生效条件的签署国家没有获得国内批准,协定尚未生效。对于这种情况下的"退出",条约法公约第18条有下述规定。
"第十八条 不得在条约生效前妨碍其目的及宗旨之义务
一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动:
(a)如该国已签署条约或已交换构成条约之文书而须经批准。接受或赞同,但尚未明白表示不欲成为条约当事国之意思(下略)"
上述法律条文规定了在某项条约签署后到生效期间,相关国家不得有悖该条约的宗旨和目的,而根据(a),需要日后批准生效的条约,签约国家在签署后和批准前可以声明不欲成为当事国。因此,对于"退出"已经签署尚未生效的TPP协定,可以理解为上述第十八条(a)规定的不欲成为条约当事国的意向声明。
那么,这一声明具有怎样的法律意义呢?第一是撤回签名本身。对于已经签署的文件即使从物理上取消(画双线亦或是用涂改液?)也毫无意义,可以通过交换公文等外交文书向条约的成员国传达收回该签名的意向,使其失去法律效力(Aust 2014, p.108)。此次美国在新总统就任当天就签署总统令,表示"...withdraw the United States as a signatory to the Trans-Pacific Partnership (TPP)...",因此可以理解为美国撤回了签名。
撤回签名意味着放弃TPP协定30.5条中"原签署国(original signatories)"的地位。参加TPP协定谈判的全部12个国家都签了名,这12个国家为"原签署国"。协定30.5条要求两年之内获得全体原签署国的批准,两年之后按2013年计算占全原签署国GDP总量85%的6个国家批准才可以生效。如果美国不再是原签署国,全体原签署国的批准或者GDP85%的基准条件等就可以排除美国,30.5条无需修改,只要美国之外的其他11国能够满足该条规定就可以生效(所谓"TPP12 minus one",以下称"TPP11")。
"退出"的另一个意义是,虽然不撤回签名,但是以后不再是当事国(即不批准、不承诺)。这种理解更忠实于条约法公约第18条"明白表示不欲成为条约当事国之意思"的原文。这一点可以参照美国宣布退出时给负责统筹的新西兰发送的通告原文。
"[T]he United States does not intend to become a party to the Trans-Pacific Partnership Agreement. Accordingly, the United States has no legal obligations arising from its signature on February 4, 2016."
其中特别是第一句,美国并没有涉及原签署国的地位,而是直接向其他原签署国声明不成为条约当事国。由此可以认为,美国将继续保持原始签署国的地位,拒绝以后的批准。如官房长官菅义伟所述:"美国是TPP原签署国的事实不会改变。"(Economic News(日文),2017.2.1)
总统令和通报公文不一定统一,但是正如京都大学教授滨本正太郎指出(日文)的那样,总统令不过是"国内公文,向负责TPP统筹工作的国家新西兰政府或者其他原签署国发出的通报如何措辞"才具有国际法上的意义。因此,美国的"退出"被理解为后者,其法律归结是美国依然作为原签署国,同时又拒绝批准,因此以现行的条件,TPP协定永远不会生效。
积极推进"TPP11"
已经成型的TPP夭折了,今后国际贸易规则的形成很有可能成为以美国为主导的双边FTA谈判为中心,多边、大区域的贸易协定将被迫停滞。但即便如此,推进TPP11的动向仍逐渐浮出水面,受到关注。去年11月在特朗普声明退出TPP之后,墨西哥经济部长瓜哈尔多((Ildefonso Guajardo Villarreal)和新西兰驻美国大使格罗泽(Hon Tim Groser)(原贸易部长)也提到了TPP11的可能性(《日本经济新闻》2016.11.17日报),这个想法也得到日美有识之士的大力支持(田中2017;Schott2016)。在此次美国声明退出TPP之后,澳大利亚贸易投资部长乔博(Steven Ciobo)、新西兰总理英格利希(Bill English)也明确表示寻求TPP11的可能性(BBC News, Jan. 24, 2017(英文))。
当然,实现"TPP11"也没有那么容易。如上所述美国的"退出"既然选择了继续保持原签署国的地位而不批准TPP协定的形式,那么要实现TPP11就需要修改TPP协定30.5条。11个国家在政治上还没有完全统一思想,比如越南和马来西亚承诺通过高级别的协定实施国内监管改革以换取向美国市场的准入,因而对TPP11面露难色(jiji.com 2017.1.21(日文))。
鉴于这种情况,人们对TPP11前景"乐观"持否定态度(中川2017),但尽管如此,也有充分的理由和机会挑战TPP11。首先从技术上来说,生效前的TPP协定文件的修改并不与达成共识的条件冲突(27.2条1(c)和27.3条1),所以11国可以修改30.5条。美国在总统令中指示USTR今后不参加任何TPP谈判,所以特朗普政权对此也不会有异议。此外,如果协定文件的修改有困难,那么可以仿照GATT947,在11国间暂时适用(Schott2016)。
从政治上来说,美国声明退出TPP是美国的国内问题,而且初始的外交政策方针及政府官员人选也表明特朗普政权在外交政策上优先关注中东而非亚洲(安井2017)。在这种状况下,认为能够给美国带来经济上的利益并且不断呼吁亚太区域的重要性就可以打破僵局是过于"乐观"的想法。此外,如果TPP构想原本就具有强烈的地缘政治性意义,可与以中国为中心的亚太地区经济秩序形成对抗,那么,即使是TPP11,日本也仍然希望亲美的自由主义框架先于中国主导的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)生效。尤其是澳大利亚、智利、新西兰、秘鲁已经开始寻求中国加入TPP的可能性(路透社2017.1.25(日文);Inside U.S.Trade(Daily News), Feb.3,2017;The New Paper,Jan.25,2017(英文);The Guardian,Jan.23,2017(英文)),如果得以实现,TPP实质上将成为无限接近RCEP的替代框架。这样,美国回归TPP就更无法实现。
此外,从实际利益方面来说,如果TPP11生效,对于本身不是条约当事国的国家来说,对当事国的市场准入相对不利,这是促进美国批准TPP协定的动力。对于日本来说,在开展包括RCEP和日本欧盟经济合作协定等多边贸易谈判战略时,即使是11个国家,TPP协定先行生效,改善相互间的市场准入,也可以成为同时进行的贸易谈判的推动力。更进一步来讲,特朗普政权即使要求与日本实现双边自由贸易协议(FTA),也不与TPP11冲突。2月10日,在日美首脑会谈后发表的共同声明中也确定了日本在推动日美两国间的框架的同时,"以现有的倡议为基础继续推进区域性框架",由此可见,美国是认可TPP11的。此外,TPP协定的条款有可能成为今后日美FTA的基础,所以日美FTA是将来美国加入TPP11的途径。
去年秋天,安倍政权在特朗普提出退出TPP之后,依旧强行要求国会批准TPP就是基于形成美国主导的亚太地区秩序这一理念,即使不完美,也应全力推进TPP协定的实施。在上述的日美首脑会谈中,也只提出麻生副总理和彭斯副总统之间建立经济对话,没有提示任何有关后TPP的具体事宜。此外,在日美首脑会谈之前的2月8日,在负责TPP事务的经济财政大臣石原伸晃和新西兰贸易部长麦克莱(Todd McClay)之间的会谈中也没有谈起TPP11问题。3月15日将于智利召开TPP部长级会议受到关注,我们期待今后这样的论坛上日本能够发挥主导作用。