国际经济规则的TPP

川濑刚志
教职研究员

  TPP谈判终于大致达成了协议。经济规模巨大的发达国家和新兴国家、农产品出口国和进口国、市场经济国家和国家资本主义国家,只有12个国家,却存在各种对立因素,使协议达成充满了迂回曲折。但是在WTO多哈回合进展无望中,富于野心的贸易自由化尝试获得成功令人欣慰。在协定方案尚未公布的现阶段,虽然还属于捕风捉影,但笔者想借助各国政府公布的协议概要和说明(注1)、加上各种报道资料,向读者提供新规则的概要和"见解",同时与各位有识之士共享"第一印象"。

1、所谓"21世纪型"FTA是什么?

  在此次达成协议的过程中,以经济产业省大臣甘利为首的各位负责人都反复使用了"21世纪型"协定这一关键词,意思是超越了以基于比较生产成本形成的国际分工为前提的成品贸易,伴随着信息通讯技术的进步,生产工序的分割(unbundling)不断深化,形成了国际供应链,使零部件和半成品贸易及附带的服务、数据、人员、技能等在国际间移动变得容易。博尔德温把这种要素链称为"贸易、投资、服务、知识产权(IP)的结合体"("trade-investment-services-intelliectual property"nexus)(注2),而使这种形成更容易的协定就是"21世纪型"TPP的真面目。

  对于这种生产工序分割使海外市场更容易开展业务的规则,WTO几乎软弱无力。例如对进入海外市场所需的直接或间接投资的自由化和保护、或者在对方国家市场公平竞争的保证、顺畅派遣董事和技术人员的保证,WTO都无法做到。形成供应链所需的服务(例如金融、物流)自由化也因关贸总协定采用了positive方式(只限于签约的领域和供给形态自由化)而不够充分。半成品的国际移动和零部件的海外采购使贸易顺畅化(通关手续简化、透明化)变得比以往更重要,但这也是WTO的弱点(注3)。

  WTO欠缺形成供应链所需的各种规则,即关于投资、竞争、对国有企业(SOE)的限制、贸易顺畅化、电子交易、人员移动、规制统一性等规定,而TPP都拥有。而且正在尝试比保护知识产权水平还高的地区内平准化。进而按照GATT、GATS的要求,在地区内实现实际上所有贸易交易自由化,对物品、服务市场准入也加以规范。

2、"21世纪型"FTA能达成吗?——美国式FTA的扩张

  那么,TPP真的成了"21世纪型"的FTA吗?不客气地说,仅从协议概要来看,笔者只能斗胆回答NO,并提出几条希望。

  首先,从支援和促进供应链形成的观点来看,试图引进调整规制和评估影响的最佳方案的规制统一性章节只限于合作和努力的规定,被排除在争端解决机制之外。竞争力和商业顺畅化章节、中小企业章节也同样。

  第2,看一下协议概要,给人的印象是,TPP的体系和项目不过是美国把最近的FTA(特别是美国澳大利亚、美国韩国、美国新加坡)和投资协定简单地扩大到12个国家而已。当然这些协定本身水平到达了一定高度,TPP有些部分达到了更高水平,但是规则的基本框架还是原有的东西。例如在投资章节中,虽然提高了透明度,但基于国际法最低标准的保护规定及收入规定等投资自由化和保护的实际标准,例如,除了禁止要求履行特别措施的若干因素(ex.禁止投资者生产许可合同的专利使用费规则),基本上都继承了美国2012年模式的投资协定(注4)。另外,在国有企业(SOE)章节中,基于商业考虑的企业活动无差别原则继承了最近美国的FTA,没有采用像美国新加坡协定中把间接国有企业也包括在内的广泛的SOE定义,而且也没有规定政府所有或参与的递减义务,这一点其实是低水平。

  第3,部分主要章节仍然以WTO为准。TBT章节和SPS章节在手续方面包含WTO附加规定,防止贸易壁垒化措施的实际标准基本上都只是重申WTO的规定。在贸易救助章节中,似乎也不包括规定提高MFN税率(snapback)的标准的经过性地区内保护措施(safeguard),以及例如美国韩国FTA和日本印度EPA中规定的开始调查AD税前的通报和协议等具有法律效力的WTO附加规定(注5)。其实在原版TPP(P4协定)缔约国澳大利亚新西兰之间,已经废除了AD税,根本不适用。

  不过,TPP作为"21世纪型"的意义在于,比起这些个别规定的水平和内容,更应考虑把实际上支援和促进供应链形成的协定扩大到了包括日美这样大规模经济体在内的广域12国。即使日本和其他11国分别达成双边协定,比如日本澳大利亚EPA之间取消了关税的汽车,在美国却仍然被征收关税,而且在越南建设汽车零部件工厂和在澳大利亚建设,所受保护也不相同。但是缔结TPP后,在12个国家中的哪个国家、和哪个供应链合作所带来的不同将大幅度减少。

  而且从其他角度来看,TPP具有显著的新意。在劳动章节中,特别与文莱、马来西亚、越南的组织工会权利和集体谈判权的保障、消除儿童劳工等签署了个别协议,尤其是越南如不实施这些协议,美国似乎将以延迟取消关税来加以监督(注6)。在环保章节中有限引进了WTO多哈回合谈判至今未能达成协议的渔业补贴规定。进而对于违反环保协定的行为,预定交付给一般争端解决机制,这样就能通过停止减免关税等贸易上的对抗措施来保证履行协定。TPP真正切入了在过去四分之一世纪里一直讨论的这些与贸易相关联的全球课题,在这一点上,可以说TPP是具有"21世纪型"特征的协定。

3、争端解决机制的重要性——应为"21世纪型"协定注入"灵魂"

  总之从整体上来说,毫无疑问TPP是包括WTO中没有规定的领域在内的高水平协定,据报道,不仅规则,尤其在纺织、汽车、农产品方面,减免税名单中记录着各国低税率框架和每个品种取消关税日程等,变得更复杂,原产地规则也包含了例外和特别规则,非常复杂(注7)。

  从WTO的事例可以看出,高水平的贸易协定的实效性需要争端解决机制的保证。但是包括NAFTA在内,FTA的争端解决机制基本上都没有被引用(注8)。这说明,在双边协定中重视借势协议的日本几乎所有的EPA都利用采用完善商业环境的ADR,不具备因重视扩大市场准入而野心勃勃的WTO附加规则。然而上述TPP与原有FTA的情况大不相同,因此争端解决机制的作用也特别重要。

  而且围绕缔结本次TPP的情况预计很可能使争端解决机制变得更加重要。首先,"法律擦洗"(legal scrub:大致达成协议后,为统一用语和条文、消除协定间矛盾的作业)时间只有一个半月左右(注9),语言漏洞令人忧虑。进而还有在谈判后期僵持不下的、通过保护试验数据决定生物学制剂专利的保护期限,不得不采取模糊解决的争执(注10)。这些问题显示出,正确的协议内容最终只能依靠第三者事后解释。

  其次,围绕总统选举和批准TPP的美国政治状况预计也将带来事后纷争。对于此次协定,参议院财政委员会主席哈奇和民主党总统候选人希拉里·克林顿前国务卿、以及主要政治家们连番展开了批评(注11),由此可以预计国会批准将困难重重。在批准NAFTA时,导致国会批准陷入困境的争执点集中于事后的陆运服务、白糖市场准入这两件NAFTA争端。如果此次也会发生令人担心的事态的话,最后的成否也将取决于争端解决机制。

  根据协议概要,虽然在规则统一性章节中有例外条款,但TPP的一般争端解决机制似乎适用于几乎全部章节。而且出于NAFTA拒绝指定仲裁专家组成员导致争端解决机制工作停顿的教训(上述白糖争端时实际发生),在TPP中似乎保证专家组自动组成。此外在投资章节中,投资者与国家争端解决机制(ISDS)、以及日本美国和日本加拿大的汽车协定特别规则、SPS章节中的技术合作协定(CTC)等各领域的替代机制也得到了完善(注12)。

  无论多么具备"21世纪型"特征的FTA,如果争端解决机制不能发挥功能,就很可能如同"只制作佛像不注入灵魂"。谈判者是否根据TPP的意义,在充分意识到这一点的基础上准备了争端解决机制,笔者想在协定方案公布后继续进行精密核查。

2015年10月22日
脚注
  1. ^ 本稿除内阁官房TPP政府对策本部公布的《跨太平洋伙伴关系协定概要(暂定版)》及《跨太平洋伙伴关系协定(TPP协定)概要》外,还参阅了澳大利亚加拿大新西兰美国等各国政府的概要说明网站。
  2. ^ Richard Baldwin “21世纪型贸易与21世纪型WTO”(独立行政法人)经济产业研究所《世界视点》No.14(2012年6月14日)。
  3. ^ 不过2014年WTO也采纳了贸易顺畅化协定,现在得到了各成员国的承诺。
  4. ^ "TPP Deal Reached: Investment Arbitration Survives," Herbert Smith Freehills LLP (Oct. 5, 2015); Inside U.S. Trade, Oct. 9, 2015, p16.
  5. ^ 内阁官房TPP政府对策本部的说明(注1“概要”16页)认为,启动对同一产品的经过性保护措施只限1次是“WTO协定里没有的内容”。但是这个说明对于启动限制只限于地区内的经过性保护措施,还是包括WTO协定在内的所有保护措施并不明确,无法判断为WTO附加规定。
  6. ^ Inside U.S. Trade, Oct. 9, 2015, pp. 1, 31.
  7. ^ Inside U.S. Trade, Oct. 9, 2015, p. 1.
  8. ^ 作为例外,NAFTA第19章的仲裁专家组机制有很出色的利用业绩,但这实际上是贸易救助措施在国内法上代替司法审查的制度。
  9. ^ Inside U.S. Trade, Oct. 16, 2015, p. 1.
  10. ^ <知识产权章节已经刊登于 Wikileaks上,关于问题的专利部分,公布的是笔者的翻译文。“[重要]TPP知识产权章节的专利部分的日文翻译及其对日本法的影响(托马斯.加藤)” TPP谈判违宪、要求停止谈判诉讼会(2015年10月15日)。
  11. ^ Wall Street Journal, Oct. 7, 2015, A.1, A.14.
  12. ^ Inside U.S. Trade, Oct. 16, 2015, pp. 1, 3.

2015年11月11日登载

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