支援航空机研发与WTO补贴规则——寄语MRJ首架飞机完工

川濑刚志
教职研究员

  去年10月18日,在三菱重工小牧南工厂举行了首架日本国产小型喷气航空机·三菱支线喷气客机(MRJ:Mitsubishi Regional Jet)试飞一号机完工仪式。白色、细长、优美的机身与仿照歌舞伎"脸谱"色彩的机翼格外引人注目。在性能方面,燃油效率和空气动力性能都得到大幅度提升,舒适性与静音性也非常出色,并计划在明年春季进行首飞(注1)。

  不过,到2017年上半年度交货时间紧迫,在这一期间,符合机体试验和安全检查等技术要求、为确实达到经济核算标准增加订购数量、为超越竞争对手削减成本等课题还很多(注2)。进而如本文将要论述的,MRJ在商业上成功以后还会带来其他方面的困难。

政府支援对航空机产业的作用

  MRJ是在国家主导下启动的,发端于2003年度经济产业省制定的《适应环境型高性能小型航空机》研发计划,其后经过(独立行政法人)新能源及产业技术综合开发机构(NEDO)项目招商,选择了三菱重工,2008年三菱航空机立项,启动MRJ事业。相当于研发经费总额3分之1的500亿日元由国家出资援助(注3),而且被指定为"亚洲第一航空宇宙产业集群特区"的爱知县及当地市町村也提出了征用地整备、设备投资补贴等多种多样的援助计划(注4)。

  外国获得成功的航空机产业也都是由政府主导,而且是先成立国有企业(SOE),再经过民营化发展起来的。例如与大型飞机空客以及与MRL处于竞争关系的巴西航空工业公司(Embraer)就属于这种情况。新兴企业中国商飞(COMAC)也是中国政府和上海市的出资占半数以上。最近随着新兴经济体(尤其是中国)的崛起,国家资本主义(state capitalism)引起了广泛关注。国有企业享受丰厚的国家资金、税制和限制规定上的优惠,造成了不公平的竞争条件,这引起了强烈的忧虑。美国在TPP和最近的FTA谈判中之所以要求严格地限制国有企业就是为此。

  但是在另一方面,国有企业也具有独特的社会经济意义。例如在虽然可以预期溢出效应,但巨额投资和风险使民间投资却步的领域,如何纠正资本市场的失败就是一例,在航空机产业引进国有企业和国家资本可以解决这个问题。也就是说,研究开发和生产设备的初期投资金额巨大,是沉没成本(sunk cost)。而且,由于生产量和单位生产成本成反比的学习曲线发生作用,航空公司为了提高维修管理和学习操作技术的效率,追求航空机的共性(commonality),需要制造多机种多架数(规模和范围的经济效应)。进而由于投资周期长(大型飞机初期投资回报需要十几年),还要承受期间意外发生的经济危机或恐怖主义等风险。但另一方面,可以期待技术溢出效应不仅波及国内相关领域(如材料产业),而且通过全球价值链向国外扩展。

WTO协定与支援航空机产业

  如上所述,国家投资航空机产业进行支援有其合理性,但另一方面,WTO协定、尤其是《补贴与反补贴措施协定》(SCM:Agreement on Subsidies and Countervailing Measures)严格地限制这种国家干预。正如日本所主张的,不仅限于MRJ,一般来说支付补贴是合法的,但协定第5条禁止补贴给其他成员国带来"不利影响"。尤其是该条(c)"严重损害"(第6条对严重损害进行定义),利用补贴提高竞争力排斥他国产品、造成他国产品降价或销售量减少等后果都属于严重损害。

  而且在几百亿日元的航空机交易中,金融非常重要,各国要想扩大国际市场份额,就必须完善和提供贸易金融。但是,现行的SCM协定第3条禁止出口补贴,尤其是该协定附件1《出口补贴例示清单》的(j)(k),禁止提供不能充分弥补成本或风险亏损的贸易保险或出口信贷。不过,如果出口信贷符合OECD(经济合作与发展组织)承诺的出口信贷(注5),则不视为补贴。

  航空机产业无论是小型飞机庞巴迪(Bombardier加拿大)、Embraer(巴西),还是竞争白热化的大型飞机空客、波音都垄断了国际市场,是典型的战略性贸易模式的市场结构。由于在零和博弈中补贴可以夺取对方的份额,因此双方都向WTO提起了诉讼,不仅要求对方停止支付对抗性补贴,而且要求停止下述补贴。

表:WTO解决关于支援航空机产业的争端案件
被申诉国/
申诉国
案件名称(受理号)判决(日期)案件判决概要
巴西/加拿大民间航空机(DS46)
  • 专家组(99.4.14)
  • 上诉(99.8.2)
  • 确认履行①(00.5.9)
  • 确认履行①上诉(00.7.21)
  • 对抗措施仲裁(00.8.28)
  • 确认履行②(01.7.26)
向Embraer出口提供利息补贴制度属于出口补贴,违反SCM协定第3条。
加拿大/巴西民间航空机(DS70)
  • 专家组(99.4.14)
  • 上诉(99.8.2)
  • 确认履行①(00.5.9)
  • 确认履行①上诉(00.7.21)
加拿大出口开发公司向庞巴迪飞机出口提供的信贷担保、利用TPC项目提供资金都属于出口补贴,违反SCM协定第3条。
加拿大/巴西民间航空机(DS222)
  • 专家组(02.1.28)
  • 对抗措施仲裁(03.2.17)
DS70的后续案件。
欧盟/美国大型民间航空机(DS316)
  • 专家组(10.6.30)
  • 上诉(11.5.18)
  • 确认履行(诉讼中)
德、法、西班牙、英各国政府对空客制造公司的研发和生产进行支援,提供土地、设施,支援企业重组等属于补贴,给美国带来了SCM协定第5、6条规定的不利影响。
美国/欧盟大型民间航空机(DS353)
  • 专家组(11.3.31)
  • 上诉(12.3.12)
  • 确认履行(诉讼中)
华盛顿、堪萨斯、伊利诺伊各州政府和地方自治体的税制优惠、国家宇航局及国防部对研发的支援都属于补贴,给欧盟带来了SCM协定第5、6条规定的不利影响。

  从这些情况来看,不能期待先行研发生产的巴西和加拿大坐视日本MRL参与市场。实际上,巴西趁2011年2月的贸易政策讨论机构和2013年10月的补贴与反补贴措施委员会等机会,在WTO要求日本公开信息并进行协商(注6)。三菱航空机公司总经理川井昭阳意气风发地说:"在今后不断扩大的小型飞机世界市场,有望夺取半数以上的份额"(注7)。川井总经理预计今后20年小型飞机的海外总需求为5000架,平均每年需要250架。由于订购数量较少,因此像空客案件或波音案件那样,只发生个别市场份额一年几十架飞机的变化,在小型飞机市场也会引起问题。假设MRJ夺取了较大市场份额,巴西和加拿大就很容易证明SCM协定的"不利影响"。而且实际上MRJ的研发遇到了困难,原定日程已经延期多次,如果没有政府支援,很难设想能够达到现在的性能。如果真是这样,巴西和加拿大就会强调财政支援与MRJ在技术和价格方面的竞争力、甚至与其他竞争企业受损之间的因果关系。

  另外在贸易金融方面,日本国际协力银行(JBIC)和日本贸易保险(NEXI)已经在支援MRJ接订单,但首相官邸明确表示这些都是"根据国际规则"的支援(注8)。关于这一点,是否引起争端将取决于具体的支援项目内容如何。

在遵守国际规则支援出口的同时,应提出重新定义国家对航空机研发的支援

  但是在另一方面,SCM协定对支援航空机产业的限制还有疑问的余地。如前所述,国有企业和国家资本可以给航空机产业带来合理的外部因素。而且在两个企业垄断市场,补贴反而可以降低航空机价格,使其接近竞争水平。不过如上所述,如果SCM协定无视这些因素,只注意市场份额和销售数量等的变化,那么在两个企业垄断的航空机市场,补贴就容易被视为"不利影响",进而使关于支援研发补贴的例外规定(SCM协定第8.2条)也失效(协定第31条),这实际上等于现行协定禁止补贴航空机产业。鉴于新参与缺乏政府支援的航空机产业极为困难,SCM协定应在限制后发企业新参与的同时,保证在WTO成立之前已先行参与的国有企业的统治地位,限制航空机市场竞争。

  不仅如此,各国都在支援航空机生产的全球价值链上的零部件产业,日本也在支援担任波音飞机主翼和机体生产的富士重工和川崎重工。因此,只限制总公司本国的补贴是毫无意义的。

  由于日本MRJ、中国商飞以及俄罗斯苏霍伊的参与,航空机研发竞争越来越激烈,在今后5年至10年期间,预计新的贸易摩擦不可避免。日本应如首相官邸所说的,按照国际规则支援出口,同时根据前述问题,对于支援航空机领域的研发和生产,把修改SCM协定、在OECD制定补充规则等纳入视野,尝试重新定义国家的作用。进而在WTO对其他国家支援竞争对手公司积极提起诉讼,采取战略上的对策。

脚注
  1. ^ “‘日本制造的杰作’兼顾低油耗和舒适性的三菱航空机‘MRJ’的设计”@DIME2014年10月22日;“揭秘国产首架小型喷气客机‘MRJ’的美观设计”《每日新闻》2014年10月18日。
  2. ^ 《每日新闻》2014年10月19日早刊第2版面;Fuji Sankei Business i 2014年10月18日第1版面。
  3. ^ 《日本经济新闻》2014年8月29日早刊第13版面。
  4. ^ 《半导体产业新闻》2014年7月9日第2版面;《朝日新闻》2013年2月6日早刊第27版面;《中日新闻》2013年1月24日早刊第1版面。关于支援对策请参阅“特区支援菜单”(亚洲第一航空宇宙产业集群形成特区)。
  5. ^ 附件3中附有民间航空机部门出口信贷许可。关于最新修订版及日文版(2009年7月)请参阅《OECD政府出口信贷安排》(国际协力银行)。
  6. ^ 《日本经济新闻》2013年10月22日晚刊第3版面;《日本经济新闻》2011年2月18日晚刊第3版面。
  7. ^ “MRJ终于面世!三菱航空机总经理谈世界战略”东洋经济在线2014年10月19日。
  8. ^ 《空中之日特辑》(首相官邸)
参考文献
  • 川濑刚志(2015,近期出版)“国家资本主义在WTO禁止补贴规定中的定位——空客案件的启示”江藤淳一编《国际法学诸相——到达点与课题(村濑信也先生古稀纪念论集)》(暂定)信山社。
  • 米谷三以(2013)“WTO补贴协定对航空机产业的适用”《空法》54号:27—53页。
  • Ha-Joon Chang (2007) State-Owned Enterprise Reform. National Development Strategies Policy Note. UNDESA.
  • Juan He (2014) The WTO and Infant Industry Promotion in Developing Countries: Perspectives on the Chinese Large Civil Aircraft. Routledge.
  • Douglas A. Irwin & Nina Pavcnik (2004) "Airbus versus Boeing Revisited: International Competition in the Aircraft Market." Journal of International Economics Vol.64(2): 223-245.
  • Simon Lester (2011) "The Problem of Subsidies as a Means of Protectionism: Lesson from the WTO EC — Aircraft Case." Melbourne Journal of International Law Vol.12(2): 345-372.

2014年11月20日登载

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