对金融重组计划的验证
从“三个方向”对主要银行施加压力，实现政策效果
中小型和地方性金融机构行政应与振兴地方经济划清界限

　　面向主要银行的金融行政是以金融重组计划为依据的，尽管在理索纳银行实质性国有化过程中，发生过对股东责任置之不理等问题，但金融行政正在从严格资产审查、充实自由资本、强化公司治理等"三个方向"，对主要银行施加压力，以达到不良债权比率减半的目标。另外，为避免中小型和地方性金融机构破产，金融行政拿出国有资金这一"糖块"，促其进行合并、重组。笔者认为，应该把那些以振兴和活跃地方经济当作幌子的"病急乱投医"行为与金融行政划清界限。

　　金融重组计划显示了金融行政的新框架。该计划于2002年10月推出，自实施以来，到今年秋天满两年。重点着眼于解决主要银行的不良债权问题，目标是到2005年3月底将不良债权比率降低到该计划启动时的一半。为了从应对不良债权问题中解脱出来，金融行政正处于总动员时期。在此，笔者向大家介绍一下实行了不到两年时间的金融行政的概况。

　　金融重组计划的特点，是将主要银行与中小型及地方性金融机构（地方银行、信用金库和信用组合等）明确区别开来，重点处理主要银行的问题。在处理方式上，也采取了不同的策略，对主要银行采用的是"鞭子"，对中小型及地方性金融机构则是用"糖块"。

　　针对主要银行，金融重组计划中提出了严格资产审查、充实自有资本、强化公司治理等三个原则，这是新金融行政的框架。至少在笔者看来，到目前为止，金融行政正在从上述三个方面将主要银行不知不觉地挤到"死角"里。

　　在上述三个原则中，最为人称道的是"严格资产审查"。20世纪90年代中期以后，直到最近几年，不良债权问题一直没有得到解决，主要原因在于当局任由银行自行判断和处理不良债权的处置问题。我们看到，银行的经营者都想逃避在不良债权问题上的责任，他们倾向于尽可能地将不良债权留在资产负债表上，在地价及经济景气的回升可以使债权得以回收之前，仍然对贷款进行展期，而不去进行彻底的处理。在这种情况下，他们在信贷资产评价及呆帐准备金的计提方面自然会手下留情。

　　因此，当局必须在信贷资产审查方面制定某种客观标准，并建立一套强制性提高呆帐准备金率的机制。从这个意义上讲，金融重组计划中"严格资产审查"一项里所提出的"统一银行间对大额债务人的划分标准"，就是通过实施特殊检查等，向那些比其他银行审查宽松的银行施加压力。此外，在强迫房地产业及流通业增提准备金方面，DCF法（现金流折现法）的采用也起到了同样的效果。实际上，在去年三月底的会计年度决算中，主要银行"关注"级债权的准备金计提比例已经大幅提高。

　　在"充实自有资本"方面，很多媒体报道说，"有关将递延税金资产计入自有资本方面的规则调整"遭到了银行界及执政党的强烈反对，"被完全地阉割掉了"。但从结果上来说，更重要的是象理索纳银行实质上的国有化那样，由于监查法人要谋求自身生存，尽到自己的责任，因此在递延税金资产的处理上"有勇气当机立断"，从而成为银行实质国有化的起因。当局不应该忘记，监查法人一方（日本公认会计师协会）已于去年二月表明了对主要银行将采取严厉监查措施的态度，进行了若干部署，这就是与"护送船队时期"监查法人、银行、当局之间"靠默契来协商"的做法进行诀别的信号。

　　在"强化公司治理"方面，可以说也有了重要的进展。具体而言，就是金融重组计划中的"向未完成健全化计划的机构发出改善业务的命令"。也就是说，对于以"三成规则"为主要内容的业务改善命令（注入国有资金的银行，其经营业绩与经营健全化计划中的收益目标（ROE或当期利润）相比，如果下降三成以上的话，当局将命令其制定、实施若干层次的彻底改善计划）来说，在实施金融重组计划以前，为了处理不良债权，当局"即使赤字决算也不会让银行停止经营"，因此不一定会严格实行"三成规则"。但在金融重组计划中，已经明确提出了要对未完成健全化计划的机构实施严厉的措施，同时，去年4月还推出了以"三成规则"为基础的阶段性强化公司治理的措施（业务改善命令→经营责任者免职、大幅削减经费→实质上的国有化）。

　　在这种趋势中，去年八月，金融厅向15家银行及集团发出了业务改善命令，这些机构都已注入了国有资金，但健全化计划中所要求的收益目标大幅下降。这表明，金融行政对主要银行等机构已从"酌情处理主义"向"规则主义"、"重视结果主义"方向大大转化。另外，UFJ与三菱东京进行经营整合，多半也是受当局所迫。UFJ在今年6月份受到了包括三成规则在内的四项行政处分，如果下一年度业绩继续下滑，就会第三次受到"三成规则"的处理，到时免不了会被实质性国有化——也就是国家将会把持有该行的优先股转为普通股。

　　在针对主要银行的政策中，当局对理索纳银行实施了实质性的国有化，从金融行政的角度来看，在做出国有化判断所凭借的依据、对股东责任置之不理、决定国有资本的增加额等方面存在一定的问题。但具有讽刺意味的是，"银行救济预期"的渗透（道德风险）对股票市场的下限、反弹却起到了一定的作用，景气恢复的趋势变得明朗，结果使得国有资金的投入起到了"不含预期的凯恩斯政策"的作用。

　　至于未来，在向主要银行施加压力方面，还存在一些问题，如，UFJ与三菱东京的经营重组是否能够高效率地进行？主要银行即使实现了经营健全化，但健全化之后是否能够提高收益率？对于这些问题，当局到底能在何种程度上进行干预，目前还很难说。尽管如此，金融重组计划出台以后，当局对主要银行一直态度强硬（"tough"），因此也实现了一定的政策预期效果。

　　事实上，主要银行的平均不良债权比率已经确确实实地从2002年3月底的8.4%，下降到了2004年3月底的5.2%。如果经济景气进一步恢复，并能按现在的不良债权处理状况持续下去的话，到明年三月底，将不良债权比率降低到稍高于4%左右（比金融重组计划启动时减少一半）的目标不难实现。

　　对于中小型和地方性金融机构，由于它们与主要银行特点不同（依靠被称为"关系银行"的长期、持续、密切的银企关系，提供贷款等金融服务），因此金融行政的策略是进一步发挥它们的作用，以促进中小企业的重组，活跃地方经济，同时解决不良债权问题（2003年3月金融审议会第二部会报告《为了加强关系银行的作用》）。

　　但是，从以往金融当局的政策意图来看，当局一边用关系银行这个人们不太熟悉的用语进行掩饰，一边将重点放在中小企业及地方经济的振兴和活跃方面——而不是放在解决不良债权问题上，并且为了使中小型和地方性金融机构的问题尽量不浮出水面，当局很愿意让中小型和地方性金融机构"大有作为"。

　　由于地方问题与当地政治家紧密相关，因此难以对中小型和地方性金融机构采取和主要银行一样的严格政策。另外，当局也考虑到，在振兴和活跃地方经济这道"圣旨"下，很容易出台一些对自己有利的政策，而不必接受政治上的反对意见。

　　日前例行国会上通过的"金融机能强化法案"，就是一个明显的"过度保护政策"的例子。在明年四月份全面实施存款限额保护制度之际，金融当局以预防性注入国有资金的形式为金融机构充实资本金，其中以中小型和地方性金融机构为重点对象，也包含经营情况健全的银行在内；同时，促进合并等彻底性的机构重组。当局的真正用意在于避免发生金融恐慌，以期万全。

　　但令人感到怀疑的是，在中小型和地方性金融机构逐步克服经营上的脆弱性的过程中，合并等方式的机构重组是否能象不追究经营责任就为其注入国有资金一样有好处？特别是在对等合并、而非救助合并的情况下，从各自"企业文化"的冲突开始，面临的问题很多，要实现相乘效应实在是难上加难，这在主要银行的整合案例中已经有所领教了。另外，在实现关系银行服务方面，有一点是很重要的，即获取和应用有关借款方的"软件信息"。而最近的理论和实证研究都证明，在这一点上，规模较小的银行是比较有利的（注1）。也就是说，合并后的地方性金融机构与以前相比，可能很难去进行注重细节的中小企业贷款。从以上来看，我们不得不猜测，当局也许是在通过"越不让金融机构破产，金融机构的规模就变得越大"，来作为安抚即将面临存款限额保护制度全面实施局面的存款人的良策。

　　还有一个问题，就是在注入国有资金方面，该金融机构是否能活跃当地经济、在当地的重要性大小也是评判其是否应注入资金的标准之一。对于实行关系银行的中小型和地方性金融机构来说，无论规模多小，都与其业务活动范围内的借款人保持着极其密切的关系，一旦破产，就会给借款人造成莫大的影响。

　　也就是说，即便受破产影响的地域范围很小，但由于遭受损失的借款人都集中在这一地区，因此对于个体来说，所受的损失是巨大的。因此，如果过分强调对地方经济造成影响的话，说得极端一些，无论多么小的地方性金融机构，都应该是救助的对象。

　　那么，对中小型和地方性金融机构应采用什么样的政策呢？

　　笔者认为，重要的是要认识到，通过强化关系银行机能的做法很难解决不良债权问题。因为这种做法从结果上来讲，就意味着"靠主办银行来救助借款人"，在这点上，无论是主要银行，还是中小型和地方性金融机构，都面临着同样的窘境。我们应该将地方性金融机构目前存在的不良债权问题视为关系银行所存在的弊端部分的外在体现。

　　具体而言，与该地区不景气的产业和企业之间长期、持续的交易关系，以及与地缘密切相关的信赖关系，反而会使金融机构对低效的借款人继续提供融资，导致"软预算约束"、"展期贷款"的产生，增加中小型和地方性金融机构的不良债权，损害金融机构的健全性。

　　为了解决上述问题，应重新恢复贷款人和借款人之间中立性（保持一定距离）的关系，对低效的贷款人和借款人关系进行整顿和彻底的清理，将不良债权清除出资产负债表。

　　在上述全面调整的过程中，就会将被淘汰的企业与金融机构分隔开来，使健全的金融机构与有前途的客户组成新的关系银行。因此，为了实现地方性金融机构的经营健全化，首先应对其实施与主要银行同样的检查，严格资产审查，强化公司治理。一味强调中小型和地方性金融机构特殊性的做法并不妥当。

　　此外，不要因为害怕对地方经济造成影响，就轻易地去救助那些原本应该破产的金融机构。重要的是应完善竞争环境（包括当局主导的接收政策），即便某金融机构破产，也能有接替的金融机构参与进来，使破产对（优良）借款人的负面影响降到最低，并能很容易地建立起新的关系银行。

　　例如，有实证分析表明，北海道拓殖银行破产时，上市企业等该行的优质客户可以前往北洋银行等其他银行进行融资，这避免了企业借款困难现象的发生（注2）。相反，在某地经济中，某一特定的地方性金融机构垄断金融服务时，就容易显现出关系银行的弊端，如借款人、贷款人双方关系锁定，无法分散风险等等。应该说，这种局面并不是金融行政所希望看到的。

　　在解决中小型和地方性金融机构的不良债权问题上，如果侧重通过全面调整关系银行中贷款人和借款人的关系来形成新的关系结构（新组合）的话，从短期来看，这种变化过程有可能对地方经济造成负面影响。但如果没有这种全面调整、全新组合的变化过程，从长期来讲，是很难振兴和活跃地方经济的。因此，在金融行政的短期目标中，不应该将振兴和活跃地方经济包含在里面，而应将焦点放在地方金融机构经营健全化方面。应该把那些以振兴和活跃地方经济当作幌子的"随意施政"行为与金融行政划清界限。