社会保障制度的再设计 完善“世界标准”的数据

清水谷谕
RIETI教职研究员

  在社会保障的再设计中,完善作为其政策论基础的全方位微观数据不可或缺。在美国,收集、活用中老年人的收入、就业、健康状况等广泛的个人信息的调查体制非常完善,这一体制日趋成为“世界标准”。日本首先应该在这方面扭转落后局面。

日本欠缺的两个视点

  在迄今为止的关于社会保障的讨论中,可以看到下述共同的展开趋势。日本人口老龄化的速度即使在国际上来看也是非常迅速的。同时日本的出生率持续低迷,无法期待能够迅速恢复。老龄化与低出生率同时出现,那么支撑社会的人口就会减少,而受支撑的人口就会急速增多。结果导致福利支付与负担的平衡被打破,使社会保障制度崩溃。因此才必须进行彻底的改革。

  关于这种论点本身并没有很多讨论者表示异议。但是尽管有迄今为止关于社会保障的大量讨论以及每年都在进行制度修正,但仍无法找到根本的解决方案,时间却在不断流逝。

  我认为迄今为止的讨论中缺乏两大视点。首先密切联关的年金、医疗与护理等社会保障政策及老龄者的雇用等都是只在各自的系统内纵向讨论,超越领域的横向联系非常薄弱。

  在思考理想的社会保障政策时,最重要的是要站在政策受益者的立场上,而不是站在负责个别政策的政府机关的立场上。举例来说,如果把老龄者分别视为领取年金者、接受医疗者、接受护理者等分散的角色,那么就无法找到有效的政策。政策作为“综合力”是否能够有助于提高生活水平是一个必须考虑到的问题。

  接下来的另一个问题是讨论只集中在以社会保障支出增加为前提的财源论上面。经常能够看到的讨论是根据机械地计算出来的对未来社会保障支付的推定,指出试算出的负担额。当然财源论非常重要,但如果只看到财源论,那么就会漏掉真正重要的地方。

  其中不能忽视的是个人对政策变更会做出怎样的反应。如果改变年金的支付水平,那么各年龄组的收入和资产的模式及劳动力的供给都会随之发生变化。如果医疗和护理的个人负担比例改变,当然需求也就会发生变化。

  更不能忽视的是个人的多样性。比如说,虽然都是老龄者,但其中既有收入高,有很多家属及友人帮助,过着健康的生活的人群,也有收入低,而且健康状况糟糕,无依无靠的人群。社会保障制度的影响不能够脱离个人及其家人的健康状况、收入和资产等经济状况、家庭关系、参加社会活动等要素。通过偏重于财源的讨论并不能制定出以这些异质性为前提的细致的政策。

以国际比较为目标各国开始合作

  很明显,为了制定高效高质的社会保障制度,一定要尽快打破限定于纵向方式的财源论这一“传统方式”。相反,有必要站在受益者的立场上,将思路转换为确立跨领域的充分考虑到个人差异的“新方式”。这种思路从全世界的角度看是理所当然的,但在日本以往的讨论中大多还缺乏这些视点。

  那么为了使其具体化应该怎么做呢?以个案研究的积累,很难找到与政策设计直接连接的整体状况。积极地采纳每一个人的声音,将生活的实际情况与社会保障政策结合在一起的唯一手段就是构筑一个包含有丰富信息的以数万人为单位的数据库,并进行分析。

  虽然不限于社会保障政策,但政策不能得到预期成果,却导致很多没有预料到的副作用的事例很多。以数据为基础在事后进行政策评估,对所期待的结果及副作用、浪费等进行严格检查,并反映到制度改善中是非常有必要的。特别是社会保障的支付额,占国家预算的很大部分,消除浪费的意义非常重大。

  在美国以密歇根大学为中心,一直在进行被称为HRS(Health and Retirement Study)的针对中老年人的大规模追踪调查。这一动向在欧洲及韩国、泰国等亚洲各国也正在扩展。其调查对象从退休前的50岁前后的人到经常利用医疗和护理服务的老龄者,范围广泛。不管哪个调查,所提问题中都包括经济、健康、就业、家庭关系、社会参与等多个方面。调查员使用计算机,花费时间直接向对象提问,在这方面各个国家也是一样的。因此平均一次调查要投入数以亿计的费用。

  美国在实施新的社会保障政策时,白宫一定要确认HRS是否能够提供确凿的证据。而且各国数据库的建立作为国际合作项目,在各国组织者们的紧密协作下,设计了缜密的调查问卷,使国际比较成为可能。

  实际上,在完善这个“世界标准”数据库的运动中唯一的空白地带就是日本。由于在建立数据库方面落后,不光导致了日本自己的社会保障政策的政策评价迟缓,而且作为老龄化的发达国家,尽管受到来自海外的注意,但宝贵的教训却无法向世界传达。

日本转向受益者本位的紧要关头

  不过,在日本总算也开始了“世界标准”的大规模中老年人追踪调查。从2005年度开始,以经济产业研究所的吉富胜所长为中心,集中了锐意从事该方面工作的研究者,开始了持续而努力的工作。在完成两次预备调查之后,从2006年度开始进行了第一次调查。调查得到全国五个自治体的大力支持,与医疗和护理的发票(诊疗报酬明细单)数据的结合也成为可能。

  虽然在日本中老年人追踪调查的尝试已经完成了一部分,但现状距离“世界标准”依然还有相当大的差距。通过这一新的计划,日本以实证研究为基础的社会保障的政策评价和计划立案也有可能在真正的意义上得以实现。数据做成绝对无法得知是谁的形式,只要满足一定的条件,预定也向研究者公开,这样就能够对政策效果进行客观的验证。

  虽然只是很少的事例,但是可以从数据明确得出以前无法充分验证的下述论点。

  (1)退休时,是否为退休后的生活作好了财力上的充分准备?其中公共年金应该发挥什么样的作用?如果能够了解这些问题,就可以搞清楚最佳公共年金支付方式。

  (2)日本人退休年龄很高的理由。这在因早期退休导致社会保障的负担迅速增加的欧洲是一个非常引人注目的话题。

  (3)年金制度及退休制度、健康状况给老龄人口的劳动供给带来的影响。这从将来如何弥补劳动力不足的观点来看也是非常重要的。

  (4)在家护理与设施护理的作用应该如何分担?依靠家属护理的是什么样的人?现在的护理方式是否真的提高了生活水平的质量?一方面日本实现了长寿,一方面回答比外国幸福的人却越来越少,这是为什么?

  (5)医疗和护理服务的价格及自己负担的比率提高时,是支付上的浪费得以减少,还是必要的支付被抑制?而且人们会怎样看待这一效果?为了防止必要护理程度的恶化,什么样的措施有效?在改正医疗和护理制度时这些问题都是不可或缺的。

  在“世界标准”的调查中,研究者的英明与热情,公共机构的充分理解,调查对象的充分理解等都是不可或缺的。虽说需要数以亿计的资金,但与现在的医疗护理费相比,甚至不到0.001%。第一次调查中一桥大学的大型研究计划也新加入进来。最终预定在全国收集1万人左右的样本。

  今后,为了继续展开这一调查,多数自治体的理解和怀有共同危机感的社会保障方面的财团等多方面的合作是不可或缺的。如果这一尝试上了轨道,那么就会向受益者本位的社会保障政策迈进,新的知识见解在世界上也将发挥效用。

※本中文稿由RIETI翻译

2007年3月16日《日本经济新闻》

2007年6月21日登载

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