客观评价的反映必不可缺

冈崎哲二
教职研究员

  在战后70年间的日本经济史中,实施了各种各样的政策(政府、特别是原通商产业省、现经济产业省关于产业的微观干预政策)。本稿关注日本经济实态的变化及与之相应的政策课题的变化,把历史划分为3个阶段,回顾在各个阶段对什么样的课题实施了什么产业政策。

◆◆◆

  下图显示日本和美国的人均实际国内生产总值(GDP)和全要素生产率(TFP)的比较,在人均实际GDP(对数值)中,图标的倾斜度表示经济增长率。

图:战后日本的经济增长与和美国的差距
图:战后日本的经济增长与和美国的差距
(注)日美人均GDP为对数值,各国的货币根据购买力平价以1990年通用美元换算。
(资料来源)笔者根据Maffison project数据,Jorgenson、Nomura and Samuels(2015)制作。

  战后的日本经济可以用增长率划分为3个阶段,第1个是1945–1973年的复兴、高速增长期,这个期间的人均GDP年均增长率达到了7.6%。1955年以后一般称为高速增长期,但实际上此前的复兴期的增长率也基本上处于同等水平。第2个阶段是1974–1990年的稳定增长期,虽然人均实际GDP增长率大幅下降,但年均2.9%还算比较高的水平。第3个阶段即所谓"泡沫崩溃"后的低增长期,在1991–2010年期间,人均实际GDP年均增长率只有0.8%。

  与这种实体经济的变化相呼应,在政策当局与产业界团体及企业等民间经济主体之间的相互作用下,设定了各种各样的政策课题,并制定和实施了解决这些课题的产业政策。

◆◆◆

  在复兴和高速增长期里,重建和扶持基干产业被作为主要政策课题。战后不久,为了恢复煤炭生产和增产必要的钢铁,实施了所谓的"倾斜生产"政策。

  这一著名的政策在战后产业政策中具有特别性质。当时的日本经济以政府统治经济为基础框架,倾斜生产也由政府运用物资分配、配给、资金分配等统筹手段实施。由于市场竞争受到限制,所以从恢复生产量的意义上说,虽然倾斜生产达到了目的,但在另一方面,也带来了企业生产率低、通货膨胀率高等不利的副作用。

  1949年,通过所谓的"财政金融紧缩政策",日本经济向市场经济过渡,在继承了复兴和扶持产业这一目的的同时,产业政策手段出现了重大的变化,特别是向市场经济过渡的几年间,相继完善了替代统筹的新政策手段。

  第1,成立了日本进出口银行、日本开发银行等政策金融机构。第2,通过企业合理化促进法(1952年)引进了针对设备投资的税制优惠措施。第3,同样通过企业合理化促进法引进了针对研究开发的补贴制度。政策金融、税制优惠、研发补贴至今一直作为产业政策的基本政策手段发挥着作用。

  除此之外,在50年代,作为传统的政策手段还有外汇分配制度。这个时期,外汇全部先集中在政府手中,然后根据"外汇预算"分配给民间。在外汇预算案中,有关货物进口的部分由通商产业省制定,如果进口"外汇分配制物资时",每个企业需要向通产省申请分配外汇。这个制度作为产业政策的有利手段发挥了作用。例如,通产省通过限定进口特定产品的外汇分配额,可以在实际上控制进口数量。

  在高速增长期,通产省把这些政策手段进行组合,发展出了更多的产业政策。有关电力和钢铁的设备现代化政策、合成纤维·汽车·石油化学等新产业的扶持政策就是其中的代表。一般认为,通产省的产业政策特点是以扶持特定产业为目的的"目标选择"政策,高速增长期的这些产业政策就是建立在这一基础上的。

  另一方面,在高速增长期,作为产业政策的一环,对于因工资上涨而失去了比较优势的煤炭和天然材料纺织等衰退产业也实施了政策。其后日本经济迎来了第2阶段,从70年代后半期以后,对衰退产业的政策作为产业调整政策占据了中心位置。这是因为在这个时期,不仅宏观经济增长减速,而且石油价格大幅上涨,导致以基础材料为中心的许多产业都陷入了"结构性衰退"。

  在避免摩擦的同时缩小这些产业成为产业调整政策的课题,为此制定了稳定特定衰退产业临时措施法(1978年)、改善特定产业结构临时措施法(1983年)等一系列法律。对通产省指定的结构性衰退产业制定了设备处理计划,并通过不适用政策金融、税制优惠及反垄断法等来支援实施该计划。

  这些政策虽然对产业调整产生了效果,但在日美经济摩擦中成为美国的批评对象。美国政府批评日本的产业政策是造成经常项目收支不平衡和美国产业衰退的原因。受此影响,从80年代后半期以后,以整个特定产业为对象的产业调整政策销声匿迹了。

◆◆◆

  1991年日本资产泡沫崩溃,经济进入第3阶段,产业政策也再次大幅转变。90年代以后,经济结构改革取代了产业调整,成为主要的政策课题。经济结构改革最初有一部分是为回应美国批评而采取的国际协调制度,不过随着日本经济长期停滞日益明显,改革的定位变成了为构建新增长基础实施的政策。

  90年代以后,在对新增长基础的要求中,除了经济停滞,又增加了一个重要的因素。

  如图所示,在当时,不仅日本的人均实际GDP,而且TFP也基本上与美国并驾齐驱,日本经济走在了世界前列。这意味着日本经济需要从引进发达国家技术并加以改良这一明治时期以来的增长形态,向自主创新(技术革新)形态转变。为此需要对经济体系整体进行结构改革。

  从90年代后半期以后,通商产业省即现在的经济产业省一直承担了制定经济结构改革方案的主导作用。作为经济结构改革政策的产业政策,被今天的"增长战略"所继承。实际上,在上个月公布的增长战略中,作为促进产业新陈代谢的政策,强调了金融资本市场和劳动市场等相关的制度改革。从20多年来日本经济一直面临的向新增长形态转变这一课题来看,这个增长战略的方向是正确的。

  不过,在实施方法上还有改善的余地。以往在日本,对产业政策结果的客观评价没有充分反馈(反映)到政策中去。另一方面,在经济学研究领域已经确立了基于数据对政策进行定量性评价的方法。今后在实施产业政策时,重要的是在实施过程的中期,检验该政策的效果并调整政策,进而通过最终评价为下一个政策继续积累知识见解。

※本中文稿由RIETI翻译

2015年7月15日《日本经济新闻》

2015年8月13日登载

浏览该著者的文章