产业政策探讨——扶持新产业，融入世界潮流

　　在安倍晋三内阁的经济政策中，通胀目标等宏观政策尤其引人关注。但是，根据日本经济新闻去年12月对大企业最高负责人实施的问卷调查，作为新政权应全力以赴的政策课题，选择创造新产业和技术革新等“推进经济增长战略”，超过了选择引导日元贬值和大规模政府投资，成为第一选项。本文针对安倍内阁“三支箭”之一的微观经济政策，从长远观点对其意义进行思考。

　　在安倍内阁组建的同时，与负责宏观政策的经济财政咨询会议并行设立了作为微观政策指挥部的日本经济再生本部，其下又设置了由企业最高负责人和民间经济专家组成的产业竞争力会议。再生本部和竞争力会议致力于提高日本企业的国际竞争力，为支持技术革新制定经济增长战略。安倍首相把旨在恢复制造业的“日本产业复兴计划”、支持企业向海外进军的“国际发展战略”、以及扶持新产业的“新目标政策”作为经济增长战略的支柱。

　　所谓“目标政策”，是日本处于高速增长期时，欧美政府和研究学者对通商产业省推行的产业扶持政策进行批评时经常使用的词语。现在特意重拾这个词语，可以感到安倍首相积极实施产业政策的意图。在1月份出台的紧急经济对策中，作为“通过经济增长创造财富”的一环，提出了唤起民间投资、建设下一代汽车充电基础设施、研发稀土等替代材料、利用iPS细胞加速再植医疗研究等有关扶持产业的具体政策措施。

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　　我们把这一系列的动向放进1980年代以后实施的日本产业政策中重新审视，截至80年代前半期的产业政策，正如改善特定产业结构临时措施法（简称“产构法”，1983年）所代表的，具有下述特征：以特定行业整体为对象，或采取不适用反垄断法这种限制竞争的措施。这种传统的产业政策，提升了日本经济的影响力，也扩大了经常收支项目的不平衡，同时受到了世界各国的严厉批评。

　　在1983—1984年日美两国政府间对话中，美国政府认为，日本企业对美出口竞争力是不公正的，受到了产业政策对特定产业援助措施（目标政策）的扶持，而且批评产构法是企图保存衰退产业，形成了进口壁垒等。由于这些批评，再加上以提倡放松监管和扩大内需的“前川报告”为代表的主张对外协调的日本政府方针，自80年代后半期以后，日本的产业政策发生了变化。

　　变化的开始，以1987年为接替产构法而制定的产业结构转换顺畅化法（顺畅化法）为象征。1985年的广场协议以后，由于日元急剧升值，产业调整继续成为重要的政策课题。但是顺畅化法不是面向特定行业整体，而是以特定企业和特定地区为对象，而且没有规定不适用反垄断法，在这两点上与传统的产业政策有所不同。这种特征在其后的“关于特定企业业务革新顺畅化的临时措施法（简称“业务革新法”，1995年）”、“产业活力再生特别措施法（简称“产业再生法”，1999年）也被继承下来。

　　进而从90年代至2000年代，通商产业省和改名后的经济产业省把产业政策的重点转向为经济结构改革进行的制度设计。从桥本龙太郎内阁开始着手、小泉纯一郎内阁达到高峰的经济结构改革的政府机构，就是通商产业省和经济产业省。也就是说，不对特定产业和企业进行扶持和调整，而是通过完善监管改革和经济法制等制度环境来搞活经济。自90年代后半期以后，这种“水平的（horizontal）”且间接的政策措施在产业政策中占据了重要位置。

　　如果把安倍内阁出台的政策放在80年代以来的产业政策变化中进行定位，就可以看出，正像targeting这一词语所象征的，安倍内阁正再次掉转航向，把扶持特定产业定为目标。

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　　值得关注的是，出现这些动向的国家不仅限于日本。去年，经济合作与发展组织（OECD）出版了《超越产业政策》一书，出发点是该组织认识到，经济合作与发展组织成员的发达国家近年来对产业政策的关注度越来越高。

　　例如，欧盟（EU）委员会在2010年的文件中提出了“新方法”，即以特定产业政策来补充水平政策。对日本的传统产业政策批评最严厉的美国政府，也在2011年国家经济会议等机构发表的报告《美国的创新战略》中，表明了在洁净能源、生物技术、医疗健康等几个特定领域推进创新的方针（请参看下表）。

　　各发达国家同时出现这种动向是有其原因的。第一，与日本相同，在经济长期停滞、金融危机以及现有产业与新兴国家的激烈竞争中，非常需要找到新的经济增长动力。

　　第二，另一方面，重大创新和新产业萌芽已经在多个领域产生，即日本的紧急经济对策和美国国家经济会议报告中所包含的能源、医疗健康等领域。

　　重要的是，由于这些新领域的技术具有基础性和广阔的应用范围，因此可以预计，大量的外部经济，即该技术开发者之外的企业和个人不通过市场就能够享受利益。如果确实如此，那么为了避免研发投资数量过少，政府对这些领域实施政策补贴，提高投资动机，从经济学的角度来看有着重要意义。

　　当然，理论上有意义和实际上政策产生效果不是一码事。实际上众所周知，为纠正“市场失败”的政策却带来严重的“政府失败”的事例很多。美国哈佛大学教授丹尼.罗德里克（Dani Rodrik）考察了有利于产业政策的制度设计，举出了政府与民间密切合作、胡萝卜和大棒以及解释责任这三个要素。

　　这里所说的胡萝卜是补贴或减税等政策措施，大棒意味着明确条件，要求这些政策措施的对象产业和企业拿出成果，如果拿不出成果就停止提供补贴。在1960—1980年代，韩国和台湾等东亚地区的产业政策以对象企业的出口业绩为条件，就是产业政策文献中众所周知的成功事例。

　　另一方面，所谓解释责任就是负责产业政策的政府机关就自己的成果对国民负责，责任与该机关权限的明确度（自律性）相对应。在日本，战后不久设立的作为政策金融机构的复兴金融金库在融资方面受到了来自外部的各种干预，致使该金库的解释责任模糊不清，融资松懈。继承了该金库功能的日本开发银行在反省金库错误的基础上，确保了融资决策的自律性。这个事例具有明确开发银行解释责任的意义。

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　　在围绕新领域的创新，各发达国家运用产业政策这个工具日益展开竞争的今天，日本应积极加入这种竞争。而且在竞争中，日本需要根据迄今积累起来的产业政策经验，选择运用正确的制度设计。