制定方案、执行、横跨行政

　　鲜有像产业政策这样因时代和人不同而评价各异的政策。1980年代作为战后经济复兴的关键倍受世界瞩目的产业政策，在90年代新自由主义的冲击下，甚至被评价为无用之物。然而到了2008年遭遇金融危机时，不仅欧美各国，连新兴国家也开始对产业政策赞不绝口。

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　　二战后，处于美军占领下的日本产业应向什么方向发展，在政策上有两种选择。

　　一个是对日本为获得资源而走上军事侵略的方向进行反省，立足于开发国内资源和拓展市场，扩大自主经济循环的道路。通过发挥规模经济效益，推动产业重组，促进特定产业的合理化和产业结构升级。

　　另一个是资源贫困的日本与战前一样，除了形成以贸易为核心的产业之外别无他途。贸易和资本的自由化是代表这一选择的政策，认为通过包括国外企业在内的竞争机制带来的自然淘汰将使国内产业经受锻炼，产业结构也可以实现合理化。

　　日本战后70年来的产业政策，可以说就是由这两种选择相互交错形成，延续至今。

　　在高速增长期，虽然受惠于丰富的劳动力，但资本过于短缺。对于担当战后重建经济重任的纺织和机械等劳动密集型产业，政府使用补贴和行政指导等政策手段，促进了引进先进技术等资本积累，同时让过剩劳动力向新产业转移，旨在以此实现产业结构升级。

　　当时对特定产业的政策表现为保护未成熟产业、组建合理化联合企业（废弃过剩设备）等形式。即使在今天，例如作为强化产业竞争力的方法，根据产业或事业的发展阶段制定支援政策，并探讨加强炼油和金属材料等方面的政策。

　　当产业结构升级告一段落，资本积累逐渐接近欧美时，产业政策转向了放宽限制和国有部门民营化等结构改革。在进入"失去的20年"，民间设备过剩感觉没有消失的情况下，政策当局试图提高积累资本的使用率，以促进新的经济增长。

　　在竞争原理没有充分发挥作用的航空和通讯领域，推进了自由化，国营铁路和日本邮政公社等完成了民营化。加强市场功能、完善竞争环境成为政府的工作，传统的产业政策手段悄然引退，甚至有评论称"产业政策已经寿终正寝"。

　　产业政策再次受到瞩目是在2008年秋季的世界经济危机以后。首先为避免企业因出人意料的外部需求冲击而陷入经营危机，日本和欧美各国都广泛采取了措施。支援环保汽车等对特定领域实施的扩大内需政策、支援美国通用汽车公司（GM）等个别企业就是一例。

　　这些措施大多设有时限，其后中国等新兴国家也实施了国有企业收购欧美企业和倾销出口等活动。日本也对政府和民间基金在海外等地开展业务进行了支援。

　　经济合作与发展组织（OECD）2013年报告把产业政策定义为政府为改善企业经营环境所做的一切。现在，产业政策似乎已经获得了超越单一政府部门的位置。

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　　从经济学角度评价战后70年间的产业政策并非易事，从理论上说，当运用产业政策避免"市场失败"所带来的经济利益大于因推进政策产生"政府失败"造成的损失时，产业政策就具有正当性。但"市场失败"的形态因每个具体事例而千差万别，因此首先需要对每个事例的市场功能不全可能引起多少弊端进行评价。

　　如果能把"市场失败"的程度指标化，那最好不过，但即便使用最先进的经济学理论也无法建立足以信赖的指标。因此从全世界来看，还缺乏对产业政策的事后评价。

　　如果不顾学问的严谨性，给产业政策的妥善性建立评价指标，可以考虑下述两个。（1）有时限的产业政策能否产生持久的效果？（2）产业政策能否带来在市场无法实现的有益的波及效果？

　　依照这两个评价指标，看一下2009年12月至2013年3月实施的中小企业金融顺畅化法的效果。支援受东日本大地震等影响一时资金短缺的中小企业，从第（1）个评价指标来看是正当的，但是否应把法律对象扩展到没有遭受地震灾害的企业，还留有讨论的余地。另外，对中小企业中的风险事业等进行支援，可以加速培养未成熟企业家和提供风险资金，也有望带来第（2）个指标的经济波及效果。

　　不过，根据美国的事例研究，培养风险企业家，重要的不是提供资金，而是对退出市场迅速地做出判断，需要风险投资家比常人略高一筹。在这个意义上说，可以期待政府和民间基金为培养日本比较短缺的风险投资家发挥作用。总之，如何完善环境，最大限度地使企业活动结出硕果是产业政策的课题。

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　　今后的产业政策也将根据日本所处的经济社会环境而不断变化，笔者认为在思考今后的产业政策时，下述2点是关键。

　　第1个是跨越中央政府各部的界线制定和执行产业政策非常重要。随着经济全球化的进展，已经进入了有竞争力的国家集中"人力、财力、物力、信息"搞活产业的时代，在国际化城市之间的竞争中，为了使日本的包括创业在内的商业环境更有利并被企业选中，不仅需要完善能源和通讯，还必须统筹完善包括劳动和医疗在内的社会基础设施。

　　重要的不是在维持现有的限制规定的基础上放宽限制，而是统一或破除纵向界线，创造社会系统一体化的新监管体制。这个视点在思考包括基础设施等在内的向国外出口问题时也很有益。

　　第2个是政策评价的重要性。现在的政策评价制度是以政府各部掌握、分析和评价自己管辖的政策效果为原则。其弊端是本应作为目的的评价结果对政策的反馈却没有得到贯彻，只停留在自我评价上。

　　其结果，以刺激需求政策为例，对于购买环保商品奖励金和购买环保车补贴等过去曾经实施过的政策，在没有有效利用事后评价的情况下，就反复出台了类似的政策。为了积累和有效活用对产业政策的知识和见解，应加强国会对政策评价的参与。

　　本月公布的通商白皮书根据2006年以来的财务分析，指出了日资全球化企业的收益率低于其他国家企业。不应忘记，拉动经济增长的是企业，产业政策的作用只是推波助澜而已。