关于促进就业意愿的生活保障

八田达夫
RIETI教职研究员

  对生活保障制度的重新认识,不仅从财政上对今后将不断增多的接受生活补助者支付补贴来看是重要的,从为了方便再就业方面来看也是非常重要的。因此,应该寻求促进就业意愿的改革方向,特别是积极支持母子家庭中母亲的就业,使她们脱离生活补助非常重要。

通过构筑安全网实现稳定增长

  安倍政权的执政思路的关键在于为在竞争中失败的人拉起安全网,创造再就业的机制。这一计划可以通过构筑充实就业援助的生活保障制度来实现,完善小泉政权以来的通过结构改革改善效率的政策,从而实现"稳定增长"。

  在日本,接受生活补助的人仅占全部人口的1.2%,远远低于其他发达国家。该现象的一个因素是,有人虽然有接受补助的资格但却没有接受,但另外一个背景是,接受补助的人的孩子在成年后依然接受生活补助这一所谓贫困连锁现象现在还不像外国那么多。

  而且,应该特别指出的是,可以再就业而自立的人仅占接受补助者的约一成。现在,接受生活补助的人群中老龄人口约占一半,本人及家属有疾病或残疾的家庭占近四成。因此,接受补助者中的九成几乎没有就业的可能。对剩下的约一成则有必要帮助他们就业。其中大部分是单亲家庭。

  但是预计可以就业却接受补助的人今后将越来越多。首先,由于离婚率的上升母子家庭等正在持续增加。而且现在的年轻人正是未来的"潜在接受生活补助预备军"。年轻的非固定就业者的数量在增加,年纪越小失业率越高。现在24岁以下的失业率约为9%。

  在这种情况下,从构筑再就业体系的观点来看,日本的生活保障制度存在如下三个问题。

  第一个问题是奖励接受补助者不工作的制度。在现行制度下,即使工资收入提高,可支配收入也被维持在一定水平上。也就是说,接受补助额减少的部分相当于从工资收入增加的部分里减去就业的费用。

  第二个问题是在帮助就业方面并没有投入足够的资源。比如福利机构人员不够,与劳动部门的协作并不充分。

  第三个问题是预计今后接受补助的老龄人口将大幅度增加。老龄人口的增加夺去了可以在帮助就业上发挥作用的福利机构人员等的资源,满足不断增加的对帮助就业的需求越发困难。

通过"负的所得税"抑制财政负担

  既然接受补助的人数将增多,就不得不增加生活保障方面的财政支出。但是,为了将支出增加量抑制在最低的限度上,就有必要采取保留真正有必要的补助支付,同时削减过大补助支付的有张有弛的方式。为此,制度改革应根据每种接受补助者的情况来探讨。

  首先关于抑制支付给老龄人口的补助,下述改革将起到重要作用。

  第一是将针对老龄人口的生活保障与其他生活保障分离开来。通过该举措,将生活保障服务的中心放在支付金钱上,这样就可以减少福利机构人员,使老龄人口增多带来的财政负担降低到最小。

  第二,一方面提高对一直支付养老保险费的人的现行补助标准,另一方面则减少针对老龄人口的基本生活保障的支付额。

  国民年金本来是根据老龄人口的生活费(不包括房租)设计的。现在,随着养老金的提高,老龄者家庭中接受生活保障的家庭迅速减少。但是众所周知,存在很多没有支付国民养老保险费的人。而且对于接受生活补助的人来说,支付国民养老保险费则是一种损失。这是由于生活保障支付额经过调整,使没有支付一部分保险费和完全没有支付保险费的人可以得到同额的可支配收入(得到的年金与生活补助的合计)。

  在改革方案中,通过确认老龄人口在接受补助金时的收入,不是将年金的全额,而是只扣除其中一部分,这方面的财政负担基本上通过支付额的减少而弥补。通过这一方案,就产生了支付保险费的动机,从长远来看可以促进从老龄者生活补助向国民年金的转换。

  在可以就业的接受生活补助者中,最重要的群体就是母子家庭。现在,母子家庭中接受补助的人一半没有职业,如果这种状况持续下去,就容易产生贫困的代际传递。帮助母亲就职自立可以促进脱离生活保障。

  如上所述,制度导致日本接受生活补助的人没有就业的动机。如果不是从生活保障补助中减去全额的工作收入,而是比如说减去一半,那么就会起到促进就业的效果。这种结构可以说是一种"负的所得税"。如果在引进负的所得税的同时,对完全不工作的人(特别是家属人数多的家庭)大幅度降低支付补助,并调整对参加工作者的支付额,使他们的可支配收入比现在大幅度提高,这样,就可以不增加财政负担。

生活保障基准额与非正规雇用人员的年收入

  如图所示,生活保障的基准额比非正式劳动者的年收入高。特别是随着家庭人数增加,该倾向就越来越明显。因此上述对补助支付额的调整就有可以实现。

  接下来应该将资源集中投放在帮助就业方面。首先有必要创造一个即使孩子生病母亲也不必因此而请假的工作环境。在幼儿园里设置寄存生病的孩子的养护室,向家庭派遣护士的制度将发挥作用。

  此外,全国知事会与全国市长会在10月已经提出了与安全网有关的很多有效的帮助就业的政策。

制度贫困化招致支出额的"分权"

  那么,以前为迎合地方分权,把与地方分权不相适应的生活保障制度的自治体财政负担比例增大的举动是一个问题。

  如果地方政府下工夫将公园和音乐厅等地方公共财产做得很出色,那么有纳税能力的居民就会流入,从而使财政收入增加。因此,将建设公园和音乐厅等财政支出的决定权下放给地方是合理的。

  另一方面,如果地方政府设计出出色的生活保障制度的话,就会促进那些没有纳税能力的人口流入,财政收入就会减少。因此,如果由地方掌握决定生活保障的支出额的权力,地方政府就会制定尽可能贫乏的生活保障制度,以避免没有纳税能力的人口流入。就是赶走老弱病残。

  为了防止这种事态的发生,生活保障应该由国家规定基准,由国家以补助金的方式分配给地方政府。

  现实中财务省和厚生劳动省所要执行的重建生活保障财政的政策,是将支付生活保障的国家负担金额减去四分之三,剩下的部分由地方政府的一般财源(税+交付税)来填补。

  这个政策的基础是下面将提到的负担金道德风险学说。也就是说地方政府之间的保障比率(接受补助者占总人口的比例)存在很大差异,这是因为地方政府为了得到国家拨给的补助金,降低了对接受补助者的审查标准。如果这一说法是正确的,只要降低负担率,那么地方政府就会严格审查接受补助者的资格,浪费自然也就没有了。

  但是,如果根据东京学艺大学副教授铃木亘去年的计量分析,地方政府的保障率能够以失业率、老龄化率、离婚率等来说明。保障率在全国范围也是最高的大阪市等自治体的保障率比理论值还低,这表明比其他自治体审查更为严格。因此道德障碍说并不成立,应该大幅度提升生活保障的负担率。

  作为安全网基础的现行生活保障法自从1950年制定以来就从来没有进行过彻底的修订。

  为了创造一个能够再就业的社会,就有必要进行有张有弛的财政削减来筹措财源。为此,有必要重新构筑包括设定生活保障基准额在内的安全网的整体框架。

※本中文稿由RIETI翻译

2006年11月28日《日本经济新闻》

2007年1月25日登载

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