公开养老保险预测模式，展开国民大讨论

　　日本政府于6月5日推出了养老保险改革法案。按照该法案，自10月份起，逐步提高厚生养老保险的保险费率，到2017年将费率提高至18.3%。政府原本计划到2038年，将费率提高至26%。因此，此次改革实际上可谓是大幅降低了保险费率。而且可以说，改革的最大目的是为了消除身累重负的年轻人对养老保险的不信任。

　　但是，人们一般仍然认为，“改革并没有涉及到任何一个根本问题。”未缴纳国民养老保险金的问题被凸现出来，而且没人相信将来养老金的支付水准能确保达到工资替代率（养老金的支付水准与同期在职人员工资水准的比率）50%以上。

　　在有关养老保险问题的国会上，大家探讨得最多的就是未缴费问题。随着众多国会议员被发现未缴养老保险金，人们纷纷意识到，“在未缴费问题上，与其说国会议员有责任，不如说是制度有缺陷。”这证实了社会保险厅既没有征收保险费的意愿，也没有征收的能力。希望通过这段时间的讨论，使人们能够广泛认识到，应将征收保险费这项工作由社会保险厅转到国税厅或新的岁入厅。

　　国民养老保险（以及基础养老保险）的必要性，来自于我们所拥有的生活保障体系。在具备生活保障制度的社会中，不是“晚年的生活由自己承担责任即可，至于养老保险，到市场上去购买就可以了。”而是即使大家花光了自己的全部储蓄，也能够依靠生活保障体系维持晚年的生活。国民养老保险制度则是为了防止生活保障制度被滥用，而强制全体国民从年轻时就开始储蓄，以便维持晚年时最低限度的生活水平。至于那些在年轻时无力缴纳保险费的低收入人群，则由国家代为缴纳。该制度本来的目的是，要让所有的老年人不依靠社会保障体系、只通过领取国民养老金就能维持最低的生活水平。因此，对于不缴保险费的人，必须按逃税论处。在这种制度下，就不会有我们最近所发现的大量政治家未缴或不缴保险费的情况发生。

　　如果要制定一种制度，将未缴保险费的情况按逃税处罚，就必须由税务部门征收国民养老保险的保险费。目前，美国将社会保险的保险费称为工资税（payroll tax），由国内岁入厅征收，然后转给社会保障厅。瑞典、英国也将养老保险金作为税来征收。

　　在日本，很早就有人建议将国民养老保险的保险费按税进行征收。但是，社会保险厅一直反对。理由有两点：

　　其一，社会保险厅的存在意义大部分是来自于征收保险费。要维持社会保险厅这个机构的存在，就很难采取税收方式。其二，通过社会保险厅征收保险费获得收入，使厚生劳动省得以将该部分资金酌情运用到各种福利设施上。一旦失去这部分收入，厚劳省就不能象从前那样让政治家领情了。

　　也就是说，为了厚劳省的部门利益，所以不能采用税收方式。这导致了双重财政问题的发生。第一，以国会议员未缴费现象为代表，导致了养老保险金收入的不足；第二，由于众多低收入人群没有缴纳国民养老保险金，致使他们在晚年要依靠社会生活保障体系生存，这无疑扩大了所谓生活保障费的财政支出。

　　在现行制度下，如果在职期间没有缴纳养老保险金，作为惩罚，退休后将不能领取养老金。之所以要采取这种与制度初衷相违背的惩罚措施，就是因为目前是由社会保险厅来征收保险费，从而无法进行强制性的征收。这种保护个别部门利益的做法，实际上造成了巨额的财政浪费。

　　此次养老保险改革的另一个特点， 是采用了瑞典式的支付水准调整方式。以前日本在养老保险方式上采用的制度是，保持一定的养老金工资替代率，按照未来各阶段随着年龄的增长而增加的工资水平，不断提高养老保险金收入和保险费率。这种做法，可以在少子化或寿命发生变化的情况下确保退休人员拿到养老金，另一方面，也大幅提高了在职职工的保险费率。我们将这叫做固定支付方式。

　　年轻人与养老保险干系不大，是因为养老保险的保险费率从长期来看是在不断提高的。针对这个问题，此次改革决定采用截然相反的方式。即，固定保险费率，随着人们年龄的增长逐渐降低支付水准，也就是瑞典的方式。这称为固定保险费方式。

　　厚劳省决定，即使日后提高保险费率，最高也不超过18.3%；另一方面，将逐步降低支付水准，但最多降到工资替代率为50%，如果需要降到更低的水平，则要对所有指标重新进行调整。这项改革的结果是，由于无法确保工资替代率在50%以上，从而使得政策的改变仍无法给年轻人带来安全感。

　　围绕此次设定支付水准与保险费率，存在着若干问题。首要的一个问题，就是废除了以往将支付的工资替代率固定下来、但提高保险费率的做法，变为固定保险费率、将支付的工资替代率降下来。这可以说是从一个极端走向了另一个极端。

　　不会使老龄化社会的在职人员不公平地承受过重负担的养老保险制度、也就是上一代和下一代之间公平承担责任的养老保险制度，应该是这样的：

　　（1）无论生在哪个年代，保险费率和支付率（支付水准与在职时的工资水准之间的比率）都保持不变。
　　（2）为保证长期的财政收支平衡，选择保险费率和支付率的组合搭配。
　　（3）能够在尽可能短的时间内，使现行的保险费率和支付率达到选配出来的一定的保险费率和支付率的水平。上述调整期间越短，给老龄化社会的在职人员造成的负担就越轻。
　　（4）在此基础上，如果国民寿命及利率等假定值与现实发生偏离，为了长期财政收支的平衡，将同时提高保险费率，降低支付率。也就是事先来决定采取双输的方式。

　　我们可以将这种制度称为同时固定保险费率和支付率方式。

　　以前的固定支付方式，以及此次改革所确定的固定保险费方式，从根本上来说，是为了达到年度预算的平衡，将保险费和支付金按照人口的变动情况进行调整。这在养老保险方面被称为赋课方式。它从一开始就纵容了上一代和下一代之间存在的不公平。只是，为了缓解不公平，在实际中不能采用纯粹的赋课方式，从而不得不进行调整。而这样一来，政府就可以恣意地从行政的角度来决定保险费率的提高幅度、以及支付水准的降低幅度了。

　　但另一方面，同时固定保险费率和支付金的方式是一种在上一代和下一代之间完全公平的方式。这种方式不会使年度预算达到平衡。它是通过对养老保险资金的积累或使用，来实现上一代和下一代之间的公平。由于上一代和下一代之间从最开始就是公平的，因此几乎没有必要借助调整的手段使行政旨意恣意地加入进来。

　　不过，这种方式也存在着一个政治上选择的问题，即，是选择采用高保险费与高支付率的组合，还是选择低保险费率与低支付率的组合。这个问题才是适合执政党与在野党进行争论、并通过选举来确定结论的问题。该方式的根本框架，是必须采用同时固定保险费率和支付率的方式；但在此基础上，也有按照养老保险规模进行广泛的政策选择的空间。

　　一旦采用了这种方式，基本上就不需要每五年调整一次制度了，保险费率及支付率可以自动进行调整。也就是说，养老保险体系将变得极其透明，厚劳省将完全无从插手。而这样一来，厚劳省的地位就变得尴尬了，所以，目前才采取了需要频繁予以调整的方式。

　　通过此次国会，我们每个人都感到，政府的改革方案是有数值预测做为依据的，而在野党提出的不同提案却缺乏具体的数值。这是因为，政府能够基于厚劳省的养老保险模式来计算出数值，而在野党却无法使用该模式。要讨论养老保险改革问题，必须对各种案例进行数值预测。厚劳省应该先将模式全部公开出来，然后，如果该模式有费解的地方，要加以修改，使其他人也能够使用；每修改一次，都应该公开修改结果。厚劳省的重大行政课题，就是要广泛公开养老保险模式，使针对养老保险改革的探讨变得容易起来。不可思议的是，在野党却没有对此提出要求。但是，只有公开这个模式，才是将有关养老保险改革的探讨从厚劳省的特权中解放出来的关键。

　　五年前国家修订养老保险制度时，笔者曾与专修大学的小口登良先生一起制作了养老保险改革的预测模式，出版了《养老保险改革论》（日本经济新闻社）。我们将该模式命名为OSU模式（大阪大学、专修大学模式），它使用当时所有公开的数据，对于未公开的数据则进行了参数推测，以便使预测结果与前厚生省的预测结果一致。利用该模式，我们对厚生省未曾设想过的各种情况也进行了模拟，并探讨了养老保险改革的理想方式。

　　如果厚生省将模式公开，那么老百姓就不用去做如此庞大的工作了。每次进行养老保险改革时，民间的研究人员都要重复制作模式，而且只能制作出留有缺憾的模式，这实在是一种社会性的浪费。厚劳省凭借不公开模式垄断信息，获得显而易见的好处。首先，由于在野党提不出有数值依据的提案，使得厚劳省能够垄断具体改革方案的提出。同时，据说厚劳省曾经把从事养老保险推算工作的人员下派到民间的智囊团，去预测养老保险制度改革的情况。厚劳省模式就极有可能成为下派干部的“陪嫁”。如果说这种传闻只是空穴来风的话，那么厚劳省至少应该以一种通俗的方式，把曾经在年金局工作过的人的所有下派单位都公开出来。

　　通过此次国会，围绕国民养老保险是否应该采用税收方式的问题，已经引发了相当广泛的讨论，这是一个不容忽视的事实。民主党曾积极主张实行提高消费税方式的国民养老保险税收方式。但是，针对税收方式中的税，几乎还没有人去研究到底应该采用间接税，还是所得税。

　　一般而言，对于以养老保险为目的的税来说，如果是按间接税、而不是按所得税进行征收的话，是能够减轻老龄化社会中在职人员的负担的。这主要有以下两点理由：

　　第一，如果以养老保险为目的的税是按所得税征收的话，那么已经退休的人就不用负担这部分税了；而如果是按间接税征收的话，那么当时已经退休的人仍要缴税。因此，采用间接税的方式是可以减轻下一代的税负担的。

　　第二，由于征收以养老保险为目的的税之后，即使再过几十年，制度稳定下来，退休人员仍要负担间接税，所以在职人员的负担就会相应减轻。

　　作为应对老龄化的措施，必须采取间接税的方式——这种主张一般很难被接受。该主张是基于以上两点理由成立的，但实际上哪一点理由都站不住脚。

　　我们先来看看第二点理由。的确，依靠间接税可以减轻老龄化社会中在职人员退休前的负担，但是，由于他们要负担退休后的间接税，因此必须在退休前进行更多的储蓄。这样一来，老龄化社会在职人员一生的负担仍是一样的。

　　在一般的讨论中，大家只是强调退休前承担的所得税和间接税之间的差额，并没有对整个人生的负担进行比较。由于退休后仍要支付间接税，所以必须对整个一生的负担进行比较。至于在一生中是领取的金额多还是支付的金额多，采用间接税和采用所得税二者之间并没有差别。

　　我们再来解释一下为什么第一点理由也不成立。要让上一代和下一代之间平等负担以养老保险为目的的税金，无论是采取间接税的方式，还是采取所得税的方式，都需要在以百年为单位的漫长时间里，将税率固定在一定的水平。详请参照前文所介绍书目第一部第七章的内容。除去保险费中由国库负担的三分之一，其他部分如果均要在100年的时间里以间接税的方式来征收的话，那么可用征收7.3%的所得税的方式达到同样的目的。比较一下这两种做法就会发现，当出生在20世纪40年代末到50年代初生育高峰期的一代人，以及他们的下一代退休时，也就是从2025年到2095年间，一律采用间接税将比一律采用所得税获得更多的税收收入。但在2020年以前，一律采用所得税却会比一律采用间接税带来更多的税收。这是因为在职人员的人数比退休人员多，所以一律采用间接税时，就会使税收减少。因此，尽管在刚开始采用间接税的方式时会增加退休人员的负担，但该期并不会比采用所得税的方式获得更多的税收。

　　对于1975年以后出生的一代人来说，为了养老保险，他们要负担保险费、以养老保险为目的的税、以及因国库负担部分保费而要缴纳的一般所得税。无论是采用间接税的方式，还是采用所得税的方式，上述内容加起来所形成的一生的负担占他们在一生中所要承担的所有负担的比率几乎一样。所以，“间接税的方式可以减轻下一代的负担”的建议是错误的。

　　如上所述，从应对老龄化社会的角度来看，在以养老保险为目的的税方面，无论是采用所得税的方式，还是采用间接税的方式，都没有什么不同。很明显，采用所得税的做法，可以形成递增性更强的养老保险负担体系。在税收方式的选择上，必须从能否提高递增度的角度加以判断。

　　但是，从废除现行的向递减化偏离的国民养老保险负担体制来考虑的话，即便是采用间接税的税收方式，仍比目前更能促进负担体系的递增化。在这一点上，将一般财政收入的比重从所得税转移到消费税上，即“消费税转移”的做法则会对税体系产生递减的作用，二者形成对比。也就是说，按照现行制度、间接税形式的税收方式、所得税形式的税收方式的顺序来操作，就可以提高递增度。

　　未缴国民养老保险金的问题可以通过由国税部门征收保险费的方式来解决。尽管在野党也提倡将国民养老保险向税收方式转化，但仅此而已是远远不够的。首先，应采用同时固定保险费率和支付率的方式，使得保险费率和支付率之间的关系长期稳定下来，并可以从官僚之手的恣意决策中解脱出来。此外，要展开国民性的大讨论，使养老保险模式的公开成为可能。政府的责任，就是应实行这种逆厚劳省利益而行的改革。