从政府债务的历史中得到启示

伊藤新
研究员

  两个星期前,报纸上登出了两条关于日本国家财政的新闻,引起了热议。一条是关于8月8日政府公布了为健全财政制定的中期财政政策运营计划,另一条是关于9日财务省公布的债务统计,以国债为主的国家债务余额(截至6月底)首次突破了1000万亿日元。

  看到最近有关政府债务的新闻,开始对将来感到不安的读者可能不少,对这样的读者来说,在阅读政府重建财政计划时,深入了解政府债务过去的动向特点或许是有益的。

  在内阁府和财务省等政策机关,实际业务人员精心收集长期债务数据,进行细密的分析,非常了解过去债务动向的特点。但遗憾的是,这些分析资料没有对外公布,读者无法看到(注1)。而且即使读者想自己收集数据,实际上也不太容易。

  鉴于此,本专栏为了回应关注过去债务动向的读者的强烈需求,笔者根据以前为用于研究而从各种资料中收集并制作的数据,介绍几个令人深感兴趣的债务动向的特点。

超过一个世纪的长期政府债务的推移

  图1显示了1885年至2011年期间的日本政府债务余额与国内生产总值(GDP)比的推移(注2)。政府债务不仅包括国家负担的债务,还包括地方政府(都道府县和市町村)的债务负担(注3)。

图1 日本政府债务与GDP比

  观察一下毛债务比例的动向,上升和继之而来的下降不断反复,两者比例显著上升的局面主要出现过3次,分别是1900年代中期、1930年代后半期至1940年代前半期、最后是从1990年代到现在。以前的2个局面,比例上升是由于在日俄战争和第二次世界大战中,筹集战争巨额费用引发了财政赤字暂时增加。

  另一方面,在第3个局面中,尽管债务比例没有前2个局面那么严重,但上升急速而持久。这说明,比例上升并非出于暂时的原因,而是由结构性原因、即慢性财政赤字引起的,这一特点与前2次形成鲜明对照。最近2011年度的毛债务比例高达近2.2,远远超过二战结束前的最高水平(1944年度的1.7)。

  不过,对于使用毛债务评估债务规模的做法,在研究人员中也存在着批评意见。也就是说,在一般情况下,经济主体在背负债务的同时,还持有现金或存款等金融资产,因此,评估债务规模应从毛债务中扣除金融资产,按净债务评估。为了检验两者之间有多大差异,图1在显示毛债务比例的基础上,还显示了净债务比例。虽然两个比例的水平明显不同,但总体趋势相似。

  图2显示美英两国的毛债务比例和日本的比例,美英两国也同样,在两次战争期间的债务比例都暂时急速上升,战后经过较长时间(尤其是第二次世界大战后)稳步持续下降,最终恢复到战前水平。在日本,从日俄战争后的1900年代后半期到1910年代前半期也可以观察到类似的现象,但是在第二次世界大战后,日本的债务比例急速下跌,这一特点是在美英两国的几百年历史中都观察不到的。

图2 美英的债务与GDP比

债务比例下降局面显示出的特点

  表1表示对每次债务比例上升和下降局面的变动原因进行分析的结果(注4)。在债务比例显著上升的局面中(第2列数值呈较大正值),明显发生了大规模的财政赤字,证明了前述特点。进而本表令人深感兴趣的是,债务比例下降时,并非总是财政产生盈余,相反,这种情况非常少见。

表1 债务与GDP比的变化原因分析

  不用说,降低债务比例将成为今后的重大政策课题。通过详尽了解在比例下降局面时究竟发生了什么,或许可以得到某些启示。图3利用表1的数值,从视觉上表示几个局面的特点。

图3 下降局面时的比例变动原因分解

  在日俄战争后的局面中,产生了规模大于支付利息的基本盈余(政府收入和除支付利息之外的政府支出之间的差),以及名义上的持续高增长压低了债务比例。当时的政权在保持强势财政纪律的同时,实施了财政政策。这个事例是几种改善财政和经济增长组合中最好的组合,以此降低了债务比例,是健全的比例下降事例之一。

  与此相比,在第二次世界大战后的局面中,日元贬值带来了物价急速上涨,名义GDP大幅度增长,其结果造成债务比例下降。显示出实际经济增长率的因素对债务比例上升的贡献,实体经济活动极度不活跃。这是比例下降的最糟糕的事例。

  与日俄战争后的局面相同,在1980年代后半期的局面中,也是经济增长和基本盈余共同压低了债务比例。不过,与日俄战争后的局面相比,由于基本盈余规模较小,比例下降幅度也很小。再回过头来看表1,2006年的债务比例只有略微下降,除了基本盈余规模小之外,1990年代后半期发生的通货紧缩也是带来这一结果的原因之一。

  如上所述,使债务与GDP比发生变化的因素是实际经济增长率、物价上涨率和基本盈余。要想用正统的方法降低目前的高债务比例,无论如何都需要脚踏实地地持续实现一定规模的基本盈余,这是政府债务的历史告诉我们的重要启示。第二次世界大战后的美英两国,经过长期努力,稳步实现基本盈余,才成功地降低了高债务比例。

  安倍政权对于债务比例变动因素中的第一个因素带来的课题、即增进实体经济的潜在增长力,正准备在第3支箭的增长战略的基础上,强有力地推进经济结构改革。对于第二个因素带来的课题、即摆脱通货紧缩,正在尝试通过第1支箭的大胆的货币政策来解决。最后关于第3个因素带来的课题,在6月份通过的《经济财政运营与改革的基本方针》、即所谓框架方针中,提出了当前的财政政策运营目标,2015年把基本赤字规模缩小至2010年度的一半,其后到2020年度时消除赤字。

未来的债务与GDP比预测

  图4表示对基本赤字或盈余的动向设置几个不同的设想,并根据这些设想计算出债务与GDP比(此处关注净债务)的预测值(注4)。2020年即便实现了政府目标,债务比例也仍然居高不下。不过,上升速度与以前相比将大幅度放缓。但如果改善财政不能如期进展,债务比例可能超过2.5。

图4 未来日本的债务与GDP比预测

  政府正准备制定和实施旨在降低债务比例的财政政策。现在政府计划到2020年实现政策目标,然后创造持续的基本盈余。考虑到将来的债务比例水平,因设想的支付债务利息率和经济增长率的相对规模不同而不同,因此,当设想创造出至少年率为3.5%的基本盈余(与GDP比)时,试算的结果,债务比例到2060年才能下降到低于2011年的水平。进而要想把债务比例下降至1,按照谨慎的设想,要到2090年以后才能实现。

  但是在市场相关人员之间也有意见认为,现在就连降低债务比例里程碑的2015年的目标都没有把握实现。由于经济增长带来的税收自然增加和增税、以及通过削减支出进行适当调整,基本赤字将会缩小。如前所述,由于债务膨胀源于慢性赤字,因此能否解决基本赤字,慢性赤字是关键。

  此前公布的中期财政计划,预计将在安倍首相对明年4月是否提高消费税做出最后决定后进行修改并完成。安倍政权能否为从根本上改变借钱体质采取有实效而具体的措施,制定出有说服力的财政计划最终版本,人们将拭目以待。

2013年8月20日
脚注
  1. ^ 几个国际机构也从同样的观点进行了分析(例如IMF World Economic Outlook October 2012)。不过,其大多半只有英文版。
  2. ^ 没有列入余额图标是因为下述理由:假设两个家庭的收支,目前负债余额都是2000万日元,家庭A的年收入为400万日元,另一个家庭B的年收入为1200万日元,这时的债务负担度,家庭A大于家庭B。这个事例表明,评估债务余额本身不如通过与国家经济规模进行比较来评估债务规模更合理。
  3. ^ 不过,关于在国家一般核算和地方政府一般核算之外设立的核算,其部分债务包括在政府债务中。具体来说,在国民经济核算(SNA)中,属于政府一般这一分类项目的核算的债务包括在政府债务里。在国家方面,虽然社会资本整备事业特别核算和能源对策特别核算等债务包括在政府债务里,但不包括财政投资融资特别核算的债务。在地方政府方面,公营事业核算中有几个核算的债务包括在政府债务里。
  4. ^ 关于计算方法的详细说明可以申请阅览。

2013年8月20日登载

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